黃遵憲的地方自治思想

胡雙林

[內容提要]：地方自治是近代憲政的重要內容之一，地方自治思潮在中國的出現是在甲午戰爭之后。本文主要介紹黃遵憲的地方自治思想的內容、地方自治思想的理論來源和他的地方自治實踐活動。黃遵憲的地方自治思想體現了中西文化相互碰撞和相互交融的時代特征，也反映了先進的中國人追求民主、探索憲政之路的不懈努力。

[關鍵詞]：黃遵憲地方自治

地方自治制度是近代憲政的重要內容之一，它是歐洲資產階級的前身市民階層為反對封建專制、要求參與政權而提出并施行的政治制度。地方自治信息傳人我國可以追溯到鴉片戰爭之前，最早是由西方傳教士傳入的，而中國較早介紹西方自治制度的知識分子是葉鐘進，他早在1834年編寫的《英吉利國夷情記略》中就開始介紹美國各州民主選舉州長，并大力稱贊這樣的民選官吏優點：“米利堅即中國所稱花旗者，沃衍宜五谷，周亦數千里，人勤力作，常以余糧濟各國。設十二酋長以理事，一酋死，復公舉之，必眾服而后立。故其人最重行誼，無梗化，無催科，有軍事方治賦。”閉，但是地方自治思潮在中國的出現，則是在甲午戰爭之后了，黃遵憲、梁啟超、康有為等都宣傳過這一思想。本文主要著重于介紹黃遵憲的地方自治思想。

一、黃遵憲地方自治思想的形成：

黃遵憲(1848～1905)，字公度，別號人境廬主人，清未杰出的愛國詩人、外交家、政治家和教育家。父親鴻藻，為清代舉人，曾任戶部主事、知府等職。一八四八年出生廣東嘉應州城東攀桂坊黃屋(即今梅州市下市德贊樓)。黃遵憲從小就受到嚴格的封建家庭教育，在少年時代就顯示其非凡的才華，十歲那年，塾師以杜甫的“一覽眾山小”的句命題，他當即答道：“天下尤為小，何論眼底山”，短短十數字顯示了黃遵憲的詩才和志向。正當黃遵憲埋頭在《四書》、《五經》、詩詞歌賦之際，英法兩國于1856年在沙俄和美國的支持下發動了第二次鴉片戰爭，就在第二次鴉片戰爭的同時，國內爆發了太平天國運動，黃遵憲的少年時代，就是在這種內憂外患、戰爭頻繁、民族矛盾和階級矛盾異常尖銳的條件下度過的。這對他日后的思想發展不能說沒有影響。

黃遵憲并非天生的資產階級改良者，出生于地主階級家庭，生長于專制思想得環境中，早期的黃遵憲頂多算一個地主階級改革派。“他認為可以向西方學習的只是輪船、鐵道、電信、務財、訓農、惠工之類，而非天子、君臣、父子、夫婦“倫常綱紀”。則不可得而變革”，他的思想得以轉變是在出使日期間，光緒三年(1877年)出任駐日本公使館參贊，一直到光緒八年(1882)，其間正值日本民權運動的興起。“1878年7月22日，明治政府公布了按照大久保的設想制定的地方“三新法”，即“郡區町村編制法”、“府縣會規則”和“地方稅規則”。根據“郡區町村編制法”，廢止了1872年施行的大區、小區制，恢復了以前的郡町村制，規定町村既是行政區劃，又具有地方自治體的性質；”。黃遵憲開始接觸地方自治制度和思想，并且開始接觸盧梭、孟德斯鳩等人的著作，思想為之一變。但此時的黃遵憲雖然推崇地方自治，但對地方自治仍持懷疑態度。“府、縣會議之制，仿于泰西，以公國而伸民權，意甚美也。………然余讀明治十二年府、縣議事錄，吾未知其果勝于官吏否也。”光緒十六年(1890)隨駐英國公使薛福成使英，在這只待了一年，但這一年是黃遵憲的思想發生重要轉折的一年，也是其改良思想確立和鞏固的重要時期，在英國期間，他研究英國的政治制度，并和日本進行比較，對日本政治所存在的問題也疑云釋解。

光緒二十四年二月十九日(1898年3月11日)，黃遵憲在南學會第一、二次講義中首次提出了“自治”的主張：“所求諸君者，自治其身、自治其鄉而已矣。”從中我們可以看出，黃遵憲的自治思想包含兩個方面的內涵：一是作為個人，必須做到能“自治其身”，也就是去掉奴性，確立自立意識，自己管理自己。由民眾自己選舉代表，施行民眾自治，很顯然，這個是相對于“官治”而言，分官權于民。正如他在《致梁啟超函》中說：“自堯舜以來逮于今日，生長于吾國之民，咸以受治于人為獨一無二之主義。對政府不知有權利，是對于人群不知有義務也。以絕無政治思想之民，分之以權，授之以政，非特不能受，或且造邪說而肆謗誣，出死力以相抗拒。”所以，要想施行地方自治，首先必須要去“開民智”，擺脫官僚的控制，樹立自主、自立的意識。二是作為地方行政區劃鄉、縣、府、省，施行地方自治，“自治其鄉”，在這里地方居民有參與政治的權利，有決定公共事務的權利，而不受政府干涉。實際上是分中央之權于地方，劃分中央和地方的權限。“又歷三四年，復往英倫，乃以為政體必當法英，而著手次第，則又取租稅、訟獄、警察之權分之于；欲取學校、武備、交通謂電信、鐵道、郵政之類之權歸之于中央政府，盡廢今之督撫藩臬等官，以分巡道為地方大吏，其職在行政，而不許議政。上自朝廷，下至府縣，成設民撰議院為出治之所。”

二、黃遵憲自治思想的理論來源

黃遵憲的自治思想的理論來源主要有兩個方面：一個是從崇“封建”抑“郡縣”的歷史觀中引申出自治理論。這從南學會第一、二次講義中可以看出：“自周以前，國不一國，要之，可名為封建之世。封建之世，世爵、世祿、世官，即至愚不道，如所謂生于深宮之中，長于婦人之手，驕淫昏昧，至于不辨菽麥，亦醌然肆于民上，而舉國受治焉。此宜其傾覆矣，而或傳祀六百，傳年八百!其大夫、士之于國同休戚者，無論矣；而農以耕稼世其官，工執藝事以諫其上，一商人耳，亦與國盟約，強鄰出師，犒以乘韋而伐其謀。……其上下親愛，相維相系乃如此。此其故何也?蓋國有大政，必謀及卿士及庶人，而國人日賢，國人日殺，一刑一賞，亦與眾共之也。故封建之世，其傳國極私，而政體乃極公也。自秦以后，國不一國，要之，可名為郡縣之世。郡縣之世，設官以治民。……然而，彼人坐堂皇、出則呵道者，吾民之疾病禍難、困苦顛連，問其所以，瞠目不能答也。即官之昏明賢否、勤惰清濁，詢之于民，民亦不能知也。”……至于晚明，有破家縣令之稱，民反以官為擾，而樂于無官。此其故何也?官之權獨攬，官之勢獨尊也。……舉一府一縣數十萬人之命委之于二三官長之手，日是則是，日非則非；而此二三官長者又委之幕友書吏、家丁差役之手，而臥治焉，而畫諾坐嘯焉，國烏得而治!故郡縣之世，其設官甚公，而政體則甚私也。”鑒于“郡縣之世”官有權而民無權。官民的對立的弊端。所以，主張施行地方自治，要求“自治其身”、“自治其鄉”。

二是來源于西方的憲政思

想、民權思想和地方自治制度。1877年，黃遵憲隨何如璋大使出使日本，擔任駐日使館參贊。開始接受盧梭、孟德斯鳩的學說，他在《致梁啟超函》中提到：“明治十二三年時，民權之說極盛。初聞頗驚怪，既而取之說讀之，志為之一變。以謂太平世必在民主也，然無一人可與言也。”如果說在日本，只是接觸西方的憲政思想和自治制度，那么1890年出使英國，進一步接觸英國的政治制度，黃遵憲則形成了自己的憲政思想和自治制度。“又歷三四年，復往英倫，乃以為政體必當法英，”由此可見，黃遵憲的自治思想，既有繼承中國的傳統思想，有結合了近代西方的憲政理論，體現了中西文化之間的相互交融。可以這么說，黃遵憲的地方自治思想是中西文化相互碰撞和交融的結果。

三、黃遵憲地方自治的實踐活動

黃遵憲的地方自治實踐活動主要體現在他在湖南主持新政的過程中，首先體現在創立湖南保衛局中。

黃遵憲督辦的保衛局，形式上是仿照日本的警視廳和西方國家的警察局而建立的，但是，值得注意的是，保衛局又不完全等同于西方國家的警察局。黃遵憲將資產階級三權分立的思想浸入其中，使保衛局兼有地方政權的性質。這從《湖南保衛局章程》中可以看出：“一此局名為保衛局，實為官紳商合辦之局。三本局設議事紳商十人。一切章程由議員議定，稟請撫憲核準，交居中照行。其撫憲批駁不行者，應由議員再議；或撫憲擬辦之事，亦飭交議員議定稟行。四十三本局議事紳士十人。以本局總辦主席。凡議事均以人數之多寡定事之從違，議定必須遵循章程。茍有不善，可以隨時商請再議。四十四本局總辦，以司道大員兼充，以兩年為期，期滿應由議事紳士公舉，稟請撫憲扎委，議事紳士亦以二年為期，期滿再由本城各紳戶公舉。”從《章程》第一條看來，保衛局是一種有紳民處在，官方督辦或官民合辦的機構，他有別于西方國家的警察局，直接隸屬于政府管轄。可見保衛局含有分官權與民，培養紳民的自治能力的意義。第三條和第四十三條表明，保衛局由官紳中選出的總辦和議員集體領導，采取議員議政的形式，“以人數之多寡，定事之從違”，這是西方議院“多數決定”的民主原則。顯然，黃遵憲是將西方資產階級的立法、議政、行政三權分立的政治原則用于創辦保衛局。他把保衛局看作是“萬政萬事根本”，如辦成功，“則地方自治之規模，隱寓其中，而民智從此開，民權亦從此而伸”。因此，保衛局首先是一種保證新政得以推行的地方政權機構，除此之外，黃遵憲設想的保衛局還兼有另外兩種功能：一是維持社會治安。根據《保衛局章程》：“第二條本局職事在去民害，衛民生，檢非法，索罪犯。”二是抵抗外來侵略。保衛局巡查平時擔負著維持社會治安的作用，戰時則用于抵抗外來侵略。誠如唐才常指出：“吾聞日本警部，有事則授以軍械，御災扦患，即為常被兵之一種。省垣誠推此意行之，漸至各府州縣，照章辦理，是為一省增無數常備兵矣”。鑒于保衛局具有以上的優點，黃遵憲試圖用它作為改革封建官制的一種嘗試，建立地方自治政權。

保衛局開局與1898年三月，因為“巡查屢于街巷盤獲拐竊匪徒，立將人臟給主認領”，于是“商民漸皆稱便，怨言因是漸平”，可見保衛局對于維護社會安定，保證居民的正常生產和生活以及新政的實施皆起過一定的積極作用。

其次，是課吏館的設立。課吏館是專為培訓官吏而開設的，其目的在于改造舊式官吏，訓練他們處理事務的能力和才干。課吏館開設有課吏館學校、農工、工程、刑名、緝捕、交涉諸課程。館中設總理一員由黃遵憲自任，專司課吏一切事務，他還親自擔任課吏館的交涉課，課吏館的設立，使那些“胸曾未有地球之形狀，曾未有歐洲列國之國名，不知學堂工藝、商政為何事，不知修道、養兵為何政”的封建守舊官僚的思想多少得到啟蒙，實際上起到了促進官制改革的作用。

另外，黃遵憲除督辦保衛局、課吏館外，還設立了遷善所作為保衛局的一種組織補充。他主要起著收留失業人員及羈管犯人的作用。并且教以他們各種手藝，如裁縫、織布、刻字等等，必須待期滿學成，犯人始得出所。這一組織對安排社會閑散人員就業及改造犯人，穩定社會的治安秩序，起到一定的作用。

黃遵憲的地方自治思想從理論到實踐都體現了中西相互交融的時代特征，并且還結合了中國的國情。這一點，從《保衛局章程》中，參與地方自治，參與地方管理的“民眾”只局限于紳商，這正好說明黃遵憲在實施地方自治的過程中遵從了當時中國的國情只有紳商具備接受自治理論、參與地方管理所必須的文化知識。