小城鎮發展與中國現代化

陳錫文

當前，我們要應對全球金融危機，使中國保持持續快速的增長，以實現到2020年建成全面小康社會，到2050年實現基本現代化宏偉目標。這次金融危機不僅暴露出我國經濟結構存在的問題，也迫使我們對已有的發展歷程、發展方式進行反思。我們需要認真思考，過去30年發展過程中，我國的小城鎮有沒有起到它應有的作用。

一、中國不可以完全復制西方國家現代化道路，要高度重視小城鎮的作用

美國、日本、歐洲的現代化模式，確實有很多東西值得我們借鑒和學習。但是由于國情不同以及工業化、現代化進程的時代背景不同，人家走過的道路，未見得就是中國要走的路；人家實現的目標未見得就是中國要實現的目標。無論是中國的社會性質，還是現實人們的價值認識，都不能按照西方走過的路再走。更何況已經實現了現代化的歐洲、美國、日本，它們的發展過程中還有特定的時代背景。小城鎮問題應當在中國引起特別的重視。它對于改變中國的經濟發展方式，改變中國的經濟結構都具有特別重大的意義。從全球的發展看，工業化、現代化、城鎮化幾乎是每個國家都在追求的目標和理念。但真正實現了現代化的國家有多少？特別是在人口眾多的大國中實現了工業化的國家有多少？據專家統計，迄今為止，全球人口超過67億，但人口超過1億的國家全球只有11個，亞洲有6個，中國、印度、印度尼西亞、巴基斯坦、孟加拉、日本。日本相對實現了現代化，其人口數量在亞洲居中下。南北美洲有3個國家超過1億，美國、巴西、墨西哥，也只有美國實現了現代化。歐洲只有一個俄羅斯，沒有實現現代化。非洲也有一個尼日利亞，它更沒有實現現代化。中國實現現代化比大多數歐洲國家難得多。我國過去10年中新增人口就超過了8000萬人，超過德國的總人口。中國實現現代化過程中，一定有許多獨特的問題，需要認真考慮。

二、中國現代化要求促進經濟和人口布局的調整，這需要充分發展小城鎮

金融危機之后，為什么我們強調繼續不放松擴大外需，同時堅決把解決外需的基點放在擴大內需上？這與我國經濟和人口的布局直接有關。

要促進生產力布局的調整，實現經濟向內轉，向下沉降。目前我國經濟發展方式，一是過度依靠外需；二是主要集中在沿海發達地區。如果把經濟發展基點真正放在擴大內需上，一定面臨生產力布局大的調整，也就是經濟向內轉，向下沉降，才能使經濟發展呈現出一種更加均衡的態勢。

要改變偏重大城市的發展思路，重視中小城市和小城鎮發展。在生產力布局調整過程中，中小城市、小城鎮面臨更加艱巨的任務。國家第十個五年計劃的建議中，明確地提到中國的城鎮化一定要走出一條大中小城市和小城鎮相結合的中國特色城鎮化道路。至今8年多過去了，理論界一直對大城鎮和小城鎮的問題有爭論。實際工作中，由于我國中小城市發展不充分，使城鎮化進程步履更加艱難。只注重發展大城市，農民就很難轉化為市民。所以，要把小城鎮發展問題提到整個經濟社會發展的轉變發展方式，優化經濟結構，實現持續發展的高度來提。

我國城鎮化布局既要借鑒國外經驗，更要重視我們的實際情況。很多人講經濟布局時提到美國。美國經濟和人口布局主要是分布在海岸線200公里以內的地區，這是由美國地形三面環海決定的。其城市、經濟、人口布局分布在離海岸線以內的200公里地區，這種城鎮化布局對促成美國經濟的快速現代化起了很大的作用。但中國的人口比美國多10億，再給美國增加10億的人口，它的經濟和人口布局決不會是這樣。我們的經濟如何布局，要學習美國經驗，但更要根據自己的情況。也有人提出韓國和日本的模式。但是韓國連1億人都不到，中國的人口是日本的10倍。所以，他們的城市化模式和中國沒有可比性。

中國的現實情況要求我們高度重視小城鎮發展。2008年，國家統計局公布我國的城市化率為45.6%到45.7%，但因為將大量農村戶籍人口統計到了城鎮人口中，這個數字是有水分的。實際上，這些農村戶籍人口并沒有真正的融入城市轉變為市民。怎樣將他們轉變為城市市民，是對我國今后經濟社會發展的嚴峻考驗。更不用說還有更多的農民要在城市現代化中變成市民，這是一個世界級的難題，任何國家沒有面對過的難題，中國只有靠自己的獨創才能解決好。專家認為，2030年中國的總人口將達到15億，我個人的判斷，到2030年前后中國的城鎮化率將達到70%。城鎮人口將超過10.5億，即便如此在農村的人口還有4.5億。要想通過500萬、1000萬、2000萬人口的大城市來解決農民轉變市民的問題，超出了我們的能力。如果再不意識到這一點，不去主動調整城市的功能定位，不去主動積極地發展小城鎮，形成一個合理的城鎮體系，總有一天，我們的發展將會從目前的外部挑戰轉變成內生性問題。

三、如何在中國現代化進程中推進小城鎮發展

經過30年的改革和發展，中國的經濟社會出現了不少新的階段性特征。黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中，對當前中國社會經濟發展做出了精辟性的概括，即三個進入。從總體上看，我國已經進入以工促農，以城帶鄉的發展階段；已經進入了加快改造傳統農業，走中國特色農業現代化道路的關鍵時刻；進入了要著力改變城鄉二元結構，實現城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要時期。這三句話，不單單是形容農業和農村，而是形容整個社會發展的改變。第一次提出統籌城鄉的概念是在黨的十六大報告中作為解決三農問題的根本途徑提出的。從十六大召開到現在已過去6年多了，對于統籌城鄉發展的認識還有不同。統籌城鄉必須實行“以工促農，以城帶鄉”、“多予、少取、放活”的方針促進經濟社會發展，這是當前迫切需要解決的問題。

第一，必須要有一個城鄉統籌的規劃。我們之所以會形成非常不均衡的經濟和人口布局，與我國缺乏高層次、長眼光的發展規劃有關，也與過去的體制有關。如果31個省市自治區只考慮自己的事情，絕形不成中國合理的經濟和人口布局。因此，一定要在國家層面、民主的現代化層面統籌規劃，才能真正實現中國經濟和人口的合理布局。

第二，需加快體制改革步伐，形成長遠的可持續發展的經濟增長格局。經濟布局不合理，一定帶來人口布局不合理。從長遠來看，要通過國家的發展規劃來解決。在城市發展的同時，鄉村發展要加快。只有這樣才能使經濟、人口、勞動力布局符合中國的國情和發展需要。

第三，要把實現基本公共服務均等化的重點放在農村。黨的十七屆六中全會提出，要實現基本公共服務均等化。中國城鎮化進程的特殊性決定了中國在相當長時間內必須堅持城鎮化和新農村建設并行推進，因為城市不可能短期內吸收這么多農民。胡錦濤總書記在2007年的經濟工作會議上提出城鎮化和新農村建設要“雙輪”驅動。這個過程中要很好地貫徹落實基礎設施和公共事業向農村的延伸，這能夠避免農民為了享受更好的公共服務過多向大城市遷移。整體來講，只有實現整個國家的公共服務均等化，才能實現人口的合理布局。

第四，中國的城鎮化不能傷及農業、農村、農民，而要給農業、農村、農民的發展創造更多的機會。城市的發展、工業的發展不可能不占用土地，關鍵是怎樣保持農業的發展，怎樣保護農民的權益。2008年，我國耕地面積是18.25億畝，相比1996年已經減少了1.2億多畝。中國現在31個省市自治區中耕地面積超過1億畝的只有4個（黑龍江、內蒙、山東、河南）。也就是說，在過去12年的發展中丟掉了河南省一個省的耕地，而河南省一年能打1000億斤糧食。如此的發展模式也在提醒我們，中國的耕地到底要不要保護。前一段互聯網上專家們也在討論，各種意見都有。作為學術討論是可以的，但從13億多人過日子的角度看，要有非常清醒的認識。

現在18.25億畝土地已經無法保障我們今天的生活，更不要說明天的生活。目前我國加上南方的復種指數，一年的農作物播種面積是23億畝，糧食生產只是利用其中的16億畝。我們現在采取“糧食直補、農機補貼”等措施就是為了讓農民在利益的杠桿驅動下使糧食播種面積不低于16億畝。

為什么要16億畝呢？我國糧食畝產一年只有600多斤。我們過日子一年沒有1萬億斤糧食過不去。也就是說要想打1萬億斤糧食必須要保證16億畝的播種面積，剩下的7億畝播種面積才是種植油料和棉花等。我們能夠維持今天這樣的生活質量，實際上很多農產品進口量是在不斷的增加。去年我們進口大豆，超過了3700萬噸，自己才產1700萬噸，也就是說2/3以上大豆要靠進口。進口了3700多萬噸的大豆，拿它來榨油最多只能榨出750萬噸油，我們自己生產植物油不到1000萬噸，而消費植物油已經超過2700萬噸，除了進口大豆，還進口800多萬噸的植物油。去年肉價、油價上漲，原因就在于大豆和油脂是國際市場在定價。

工業化、城市化的推進，尤其要考慮不傷及農業、農民和農村。對農民來說，改革發展到現在已30年了，農民人均收入自己和自己比也非常了不起。1978年農民純收入134元，到了2008年達到了4761元；城鎮居民收入1978年343元，2008年15781元。但按城鄉收入倍率算，30年前城鄉居民之間收入差距1∶2.57，而2008年已經達到1∶3.31。這說明改革開放30年來，城鄉居民收入差距不僅沒有減少，反而擴大。由此可見，切實增加如此數量巨大的農民收入確實不是一件小事。

黨的十七屆三中全會總結了改革開放30年取得的成就后，分析了當前三農問題用了三句話：農業基礎仍然薄弱，最需要加強；農村發展仍然滯后，最需要扶持；農民增收仍然困難，最需要加快。我們要把解決好三農問題作為全黨工作的重中之重，認真貫徹落實好十七屆三中全會提出的精神，推進城鎮化的過程中要逐步讓農民受益。

（國家發展改革委小城鎮中心整理）