把握形勢　抓住機遇繼續堅定不移地深化改革開放

彭　森

一、正確認識當前形勢下深化改革的重要性和緊迫性

（一）2008年經濟體制改革的主要進展

2008年，在黨中央、國務院的正確領導下，各項改革積極推進，一些重要領域改革取得實質性進展，有力地促進了社會主義市場經濟體制的完善，為經濟社會發展注入新的活力和動力。

國務院機構改革基本完成，政府信息公開和行政問責制度逐步建立。農村綜合改革不斷深化，集體林權制度改革全面推開。國有經濟戰略性調整步伐加快，中央企業由2007年底的151家重組為2008年底的142家。國有資本經營預算制度改革試點范圍擴大。一批鼓勵支持和引導非公有制經濟發展的配套文件陸續出臺，非公有制經濟和中小企業的發展環境進一步改善。落實新的企業所得稅法，出臺增值稅轉型方案，調整個人所得稅的工薪所得費用扣除標準。國家開發銀行、中國農業銀行股份制改革取得突破。成品油價格和燃油稅費改革方案出臺。政府投資管理體制改革不斷深化，新開工投資項目監管部門聯動機制逐步建立。城鄉免費義務教育全面實施。醫藥衛生體制改革方案已公開征求意見，并作了進一步修改完善。新型農村合作醫療制度實現全覆蓋。城鎮居民基本醫療保險試點新增229個城市。上海浦東新區等全國綜合配套改革試驗區在行政管理、財稅、金融、農村和涉外經濟體制改革方面取得重要進展。去年是改革開放30周年，中央和各地舉辦了一系列紀念活動，對改革開放30年的偉大歷程、輝煌成就和寶貴經驗進行深入總結和系統宣傳，為在新的歷史時期繼續堅定不移地深化改革開放進一步凝聚了動力、統一了思想。

（二）當前發展改革面臨的形勢依然十分嚴峻

2008年，我國經濟社會發展經受住了歷史罕見的挑戰和考驗，取得了重大成就。我們全面奪取抗擊兩場突如其來特大自然災害的勝利，積極應對前所未有的國際金融危機嚴重沖擊，保持了國民經濟平穩較快發展和物價基本穩定，促進了經濟結構優化和民生改善。

在肯定成績的同時，我們也必須清醒地看到，在當前嚴峻復雜的國際國內形勢下，保持經濟平穩較快發展的任務更加繁重。受國際金融危機沖擊影響，我國經濟也面臨較多的困難，特別是經濟增速下滑問題比較突出，今年前兩個月進出口、工業增加值等一些重要經濟指標仍在下降。同時，就業、“三農”、節能減排、金融等方面也存在一些突出矛盾和問題。導致當前經濟困難的原因是多方面的，在國際金融危機來臨、經濟波動加劇的情況下，我國長期存在的體制性、結構性矛盾更加充分地暴露出來。

一是需求結構不合理的問題更加突出。近年來，我國經濟總量增長較快，但是發展方式轉變滯后，主要靠投資和出口拉動。儲蓄和消費失衡造成國內有效需求不足，大量生產能力依靠國際市場消化，并進一步導致內外部經濟發展不平衡，也助長了發展方式更加粗放。這次國際金融危機之所以對國內經濟造成嚴重沖擊，與我國外貿依存度過高有直接關系，一定程度上是外因通過內因在起作用。國際金融動蕩有可能持續較長時間，國內市場產能過剩矛盾短期內難以解決，內需不足的矛盾顯得尤為突出。

二是產業結構不合理的問題更加突出。我國經濟增長長期主要依靠工業帶動的局面沒有根本扭轉，工業大而不強、服務業發展相對滯后、農業基礎依然薄弱。由于經濟增速下滑，全國企業用工需求明顯下降，就業形勢更加嚴峻。但是，服務業比重較低，吸納就業人數有限，與此同時，農產品價格下行壓力較大，農業比較效益下降，大量農民工失業返鄉，農民增收難度加大。產業結構的不合理，不僅加大了環境資源壓力，影響經濟整體素質和效益的提高，也不利于緩解就業壓力，影響了經濟社會的穩定。

三是資源環境壓力更加突出。前幾年我國經濟增長較快，在很大程度上依靠資源要素的投入，付出了較大的資源環境代價。在消費需求相對不足的情況下，短期內還必須依靠擴大投資規模來拉動經濟增長。由于我國資源要素價格改革和資源環境稅費改革尚未完全到位，加上近年來高耗能、高排放行業增長過快，節能準入和落后產能退出機制尚未完全建立，今后兩年降低能源資源消耗和減少主要污染物排放的形勢將更加嚴峻，節能減排的任務將更加艱巨。

四是民生社會領域的問題更加突出。近年來，我們加快推進以改善民生為重點的社會建設，取得了較大成績，但是，由于政府行政管理、財稅、社會事業、就業收入分配、社會保障等諸多方面改革的相對滯后，一些涉及人民群眾切身利益的問題還沒有根本緩解，民生和公共服務領域存在不少亟待解決的問題，城鄉、區域發展差距仍在擴大。

此外，政府職能轉變還不到位，市場機制的基礎性作用發揮仍不夠充分，還存在不少問題，宏觀調控體系還不健全，利率、稅率、匯率等引導資源配置的經濟手段和傳導方式還需要進一步完善，等等。

現代市場體系、市場運行機制和影響因素越來越復雜，在外部因素的影響下，潛在的體制性、結構性問題可能會激化和暴發。如果應對不當，很可能會演變成系統性風險和全局性問題。要把立足當前與著眼長遠結合起來，既要解決“燃眉之急”，又要兼顧“百年大計”，要在著力解決當前突出矛盾的同時，加大重點領域和關鍵環節改革力度，消除深層次的體制機制障礙，為應對危機和保持中長期經濟社會又好又快發展提供動力支持和體制保障。

（三）正確應對危機必須堅持深化改革

面對國際國內經濟形勢急劇變化的嚴峻挑戰，中央見事早、判斷準、行動快，果斷調整宏觀經濟政策的方向、重點和力度，迅速推出一系列擴大內需、促進經濟增長的政策措施，對緩解矛盾、增強信心、穩定預期、保持經濟平穩較快發展，發揮了至關重要的作用。

今年以來，我國經濟生活中開始呈現出較多積極因素。應當看到，盡管外部經濟環境仍不容樂觀，但保持我國經濟平穩較快發展還有許多有利條件。我國仍處于工業化和城鎮化快速發展的重要戰略機遇期，資金、勞動力供給比較充裕，產業配套能力較強，金融體系總體穩健，宏觀調控水平不斷提高，企業主動適應市場變化的意識和競爭力明顯增強，特別是我國消費市場潛力巨大，立足內需促進經濟平穩較快發展有著廣闊的空間，經濟社會發展的基本面和長期向好的趨勢沒有改變。我們有信心、有條件、有能力克服困難，戰勝挑戰，保持經濟平穩較快發展。

還應當看到，這場國際金融危機給我國改革發展提出了嚴峻的挑戰，也帶來了難得的機遇。我們總結過去改革開放30年的經驗，總是有一條：要正確處理改革、發展、穩定三者之間的關系。從以往的經驗看，往往在發展形勢好的時候，各方面改革的壓力相對較小，而在出現困難和挑戰的時候，改革的作用就顯得更加重要，可能取得較大的突破。

首先，當前國際金融危機導致外部需求大量減少，客觀上為擴大內需和調整結構提供了巨大的倒逼壓力。要以此為契機，采取更加有力的措施，消除體制障礙，加快形成主要依靠內需特別是消費需求拉動經濟增長的格局。要通過體制機制創新，加快推動經濟結構調整，使我國企業競爭力和先進生產力經過調整之后，有一個較大的提高和發展。

其次，世界經濟增長明顯減速造成國際能源資源和資產價格回落。我們要加大相關領域的改革力度，抓住有利時機盡快理順資源要素價格形成機制，切實促進經濟結構調整和發展方式轉變。與此同時，要在擴大開放中贏得發展機遇，努力提高利用外資、對外貿易和投資的質量與效益，爭取以較低成本獲取更多更好的能源、資源、技術和資本。

第三，近期經濟增長下滑，使我國社會建設領域一些體制性矛盾相對集中地暴露出來，就業、收入分配、社會保障、教育、醫療等民生問題尤為突出。這些矛盾的暴露，有利于統一各方面的認識，達成改革共識，減少改革阻力。要抓緊研究出臺切實可行的改革措施，真正把擴大內需與改善民生結合起來、把刺激經濟增長與推動社會發展結合起來，讓人民群眾共享改革發展的成果。

越是在困難的情況下，越要注重發揮改革對經濟社會發展的動力支撐和體制保障作用。應對危機的根本動力和出路，是繼續堅定不移地深化改革開放。

二、今年深化經濟體制改革的主要任務

今年經濟體制改革工作的總體要求是：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，全面貫徹黨的十七大、十七屆三中全會精神，按照中央經濟工作會議和政府工作報告的部署，把應對危機作為深化改革的契機，圍繞保增長、擴內需、調結構、促民生，切實推進重點領域和關鍵環節改革，進一步推動形成有利于科學發展與社會和諧的體制機制。

貫徹今年經濟體制改革工作的總體要求，必須把立足當前與著眼長遠結合起來，抓住時機消除制約當前經濟社會發展的突出矛盾和影響長遠發展的深層次體制機制障礙；把加強宏觀調控與發揮市場機制作用結合起來，進一步提高宏觀調控水平，增強經濟發展的內在活力；把整體部署與局部試點結合起來，充分調動中央、地方和人民群眾的積極性與創造性，形成全社會共同推進改革的新局面；把應對挑戰與把握機遇結合起來，統籌出臺改革措施的時機、力度和節奏。

（一）圍繞擴大內需保持經濟平穩較快增長推進改革

擴大內需是保增長的根本途徑。要圍繞制約內需增長的深層次體制矛盾和問題，加大改革創新力度，加快建立有利于內需持續有效增長的體制機制，充分發揮內需特別是消費需求拉動經濟增長的主導作用。

一是轉變政府經濟管理職能，激發市場投資活力。合理的政府干預對于維護市場機制正常運行十分必要，特別是在國內需求不足、企業投資和居民消費意愿減弱的情況下，近期內增加政府公共支出是拉動經濟增長最主動、最直接、最有效的辦法。但是，加強政府干預并不意味著要走改革回頭路，擴大內需最終要靠企業和群眾的力量。要結合地方政府機構改革和行政審批制度改革，加快轉變政府職能，創造良好發展環境，增強企業投資的信心，增強社會消費的信心。要深化投資體制改革，最大限度地縮減企業投資項目審核范圍，下放審核權限，規范審核程序，落實企業投資決策自主權，加快形成主要通過國家產業政策和市場供求信息引導企業投資行為的格局。要科學界定政府投資領域和范圍，避免“與民爭利”和重復建設，充分發揮政府投資對社會投資的引導和帶動作用，最大限度地減少政府投資對民間投資的“擠出”效應。

二是進一步放寬市場準入，拓寬民間投資領域和渠道。隨著我國經濟持續快速增長，民營資本已成為推動經濟社會發展的重要力量。但是，一些行業和領域對民營資本仍有不少準入限制，很多政策成了所謂“看得見、進不去”的“玻璃門”，出現了總體流動性過剩和部分瓶頸行業資金短缺并存的現象。在當前的形勢下，加快推進壟斷行業改革，進一步放寬市場準入，引入競爭機制，能夠給民間資本騰出較大的投資空間，有效激發市場活力。今年要加快推進鐵路、電力、市政公用事業、鹽業等行業改革，落實放寬市場準入的各項政策，積極支持民間資本參與國有企業改革，進入基礎設施、公用事業、金融服務和社會事業等領域。

三是推進就業、收入分配和社會保障制度改革，提高居民消費能力。就業是民生之本。在國內經濟困難明顯加大的情況下，更要高度重視就業工作。要建立健全城鄉統一的人力資源市場和公共就業服務體系，因地制宜，建立靈活多樣的就業和創業促進機制，確保就業形勢基本穩定。要加大收入分配制度改革和調節力度，理順收入分配關系。要綜合運用法律法規、財稅政策、社會保障等多種手段，逐步調整國家、企業和居民三者之間的分配關系，提高居民收入在國民收入分配中的比重。社會保障制度是保證國家長治久安的根本性制度。目前的社會保障體系還存在城鄉發展不平衡、覆蓋面窄、統籌層次較低、轉移接續難、基金支付壓力大等突出矛盾。今年要重點完善基本養老保險制度，繼續開展做實個人賬戶試點，出臺養老保險關系轉移接續辦法，全面推進省級統籌；制定實施農民工養老保險辦法；新型農村社會養老保險試點要覆蓋全國10%左右的縣（市）。要以調整國民收入分配格局提高居民收入水平為重點，采取多種措施提高居民消費能力。

四是深化教育和醫療衛生體制改革，改善居民消費預期。提高教育和醫療服務水平，既能為群眾排憂解難，也是擴大消費、拉動內需的重要內容。近年來，隨著經濟快速發展和財政實力的提高，國家不斷加大對教育和醫療衛生事業的投入力度，取得了很大的成績，但總的看，還存在投入不足、結構不合理、制度不健全等問題，還不能適應公共服務均等化和全面建設小康社會的要求，必須進一步加大改革發展力度。今年要重點做好深化醫藥衛生體制改革意見的實施和試點工作，做好國家中長期教育改革和發展規劃綱要的研究制訂工作，進一步健全義務教育經費保障機制、家庭經濟困難學生資助政策體系，適時推進農村中等職業教育免費工作。要加大改革力度，進一步消除城鄉居民消費的后顧之憂，穩定消費預期，提高即期消費水平。

（二）圍繞調整結構促進發展方式轉變推進改革

推進經濟結構戰略性調整，是今年經濟工作的一項重要任務。要變壓力為動力，抓住時機推進相關重點領域改革，促進經濟結構調整和發展方式轉變，增強國民經濟整體素質和發展后勁。

一是推進資源性產品價格改革，進一步發揮市場配置資源的基礎性作用。要抓住當前價格變動的有利時機，按照市場取向、政府調控、統籌兼顧、有序推進的原則，逐步建立能夠充分反映市場供求狀況、資源稀缺程度、環境損害成本的資源要素價格形成機制，不斷提高資源要素配置效率和利用效率。今年要繼續深化電價改革，逐步完善上網電價、輸配電價和銷售電價形成機制，適時理順煤電價格關系；積極推進水價改革，完善水資源費征收管理體制；加快建立健全礦產資源有償使用制度和生態補償機制，積極開展排污權交易試點。

二是完善節能減排體制機制，促進產業結構優化。今年是完成“十一五”節能減排目標的關鍵之年，困難再大，也不能放松節能減排的標準和要求。要切實提高責任感和緊迫感，加快完善有利于節約能源資源和保護生態環境的法律和政策，進一步優化產業結構，推動形成可持續發展的體制機制。要加快完善節能減排目標責任評價考核體系，健全落后產能退出機制。推進礦產資源補償費制度改革和污水處理、垃圾處理等收費制度改革。在國際市場收縮、國內生產要素成本上升和生態環境約束全面加劇的情況下，我們不能再走依靠低成本優勢推動數量擴張的老路，要以提高自主創新能力和增強三次產業協調性為重點，優化產業結構。要加快建立促進服務業發展的體制機制和政策體系，大力發展服務業。

三是進一步優化所有制結構，推動非公有制經濟和中小企業發展。近年來，國有經濟戰略性調整步伐加快，但我們也應該看到，相當一部分國有資本還集中在市場化程度高、競爭激烈的行業和領域，還存在行業或業務領域趨同、重復建設、同業過度競爭等問題。要繼續推進國有經濟戰略性調整，推動國有資本向關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業、關鍵環節、基本公共服務領域集中，真正做到有進有退，有所為有所不為。要繼續深化國有大型企業公司制、股份制改革，建立健全現代企業制度。要毫不動搖地鼓勵、支持和引導非公有制經濟發展，從市場準入、信貸擔保、融資渠道、政府采購等方面，完善促進各類中小企業發展的體制機制，增強非公有制經濟和廣大中小企業的發展活力和競爭力。

四是深化涉外經濟體制改革，構建內外平衡、互利共贏的開放型經濟體系。我們強調擴大內需，但不能放松出口。面對外部需求急劇萎縮、國際貿易保護主義抬頭的嚴峻形勢，要加大對進出口工作的支持力度，清理和調整外貿政策，改善貿易條件。要堅持出口市場多元化和以質取勝戰略，鞏固傳統出口市場，大力開拓新興市場。今年工作重點是，在保持出口穩定增長的基礎上，調整和優化進出口結構，促進加工貿易轉型升級；盡快建立服務貿易促進體系，加快發展服務貿易；建立先進技術、設備和戰略性資源進口的協調、管理機制；完善相關政策措施，積極實施“走出去”戰略；加大我國急需稀缺資源和關鍵技術領域的對外合作力度，提高對外投資的質量和效益；加快實施自由貿易區戰略，進一步推進區域和次區域經濟合作，推進邊境經濟合作區建設；提升沿邊開放水平。