國際典型電力市場模式比較及對我國的啟示

朱　敏

一、主要國家電力市場改革政策導向及效果評價

世界各主要國家電力改革的目標一般都是保證長期可靠的電力供應，打破壟斷、引入競爭機制，以及電價的市場化和提高效率。而在實踐中，世界各國的電力改革沒有一成不變的固定模式，每個國家都結合自身國情和改革目標選擇了不同的改革路徑。

美國的電力市場改革

改革前各州都由一家廠、網合一的電力公司壟斷經營。1992年開始的電力體制改革可分為聯邦電力體制改革和各州電力體制改革。聯邦僅僅負責制定統一的監管法規，作出競爭性的強制要求，各州再遵循市場化原則組建電力市場。聯邦層面改革總的方向是提高市場化程度，鼓勵競爭。州層面的改革最典型的有加州模式與PJM模式。

政策引導：1992年通過的能源政策法案（EPACT）要求電力公司使用自己的輸電線路傳輸其他電力公司交易的電量。1996年聯邦能源管理委員會（FERC）發布888/889號指令，要求擁有輸電設施的公司在以成本定價的基礎上，對所有各方提供沒有歧視的公平進入條件，并鼓勵獨立電網運行機構（ISOS）的形成。1999年FERC出臺的2000號法令，要求成立區域輸電機構（RTOS），2001年FERC要求電力公司將所有的輸電資產全部交給RTOS，并構想在全美成立五個大的RTOS。

市場發育：美國電力體制改革前電力市場化程度已經較高。改革后，市場化程度進一步提高，實現了發電、輸電、配電業務相分離，發電側上網、輸配電和售電側的不同競爭主體之間的相互競爭。但美國并沒有建立全國統一的電網結構和電力系統，而是各州自由搭建區域電力市場。

效果評價：總體來說，競爭提升了發電側和電網的運行效率，降低了發電供電成本，而長期合同又使得發電商、輸配電商和售電商都能規避部分原材料價格波動的風險并保證基本用電需求穩定。加州模式由于有缺陷的市場設計與較高且波動的電價造成改革失敗；PJM模式則由于良好的市場競爭環境、高效的電網調度和電力生產，改革進行得比較成功。

英國的電力市場改革

改革前英國電力工業實行垂直一體化壟斷經營。改革大體分為兩個階段：第一階段，是對中央電力局（CEGB）進行拆分，在發電、輸電、配電和售電四個環節打破垂直一體化的壟斷局面，引入私有化和競爭。第二階段，主要建立開放的電力交易市場，先后形成了POOL、NETA和BETTA三種不同的市場運營模式。

政策引導：1988年政府發表《電力市場民營化》白皮書，1989年頒布了新的《電力法》，為改革奠定了法律基礎。隨后幾年，重組后的各公司股票陸續上市，實現了私有化目標。2001年，以新的電力交易規則NETA代替了POOL，建立雙邊合同市場和平衡機制市場，并采用調整供電和發電關系的縱向整合與調整供電公司之間關系的橫向整合。2004年《能源法》頒布，為建立統一的英國電力交易和輸電制度（BETTA）提供基本法律框架，一直至今BETTA按計劃實施。

市場發育：市場主體發育較為充分，1990年英國中央電力局拆分為國家電網公司、3家發電公司和12個地方配供電公司，同時建立了電力庫。逐步開放大用戶直接選擇供電商，于1998年對100千瓦以下用戶開放，建立自由競爭的電力零售市場，目前零售市場已經對全部用戶開放。

效果評價：英國的電力改革是電力市場化最具代表性意義的改革之一，也是全球第一次采用以市場為基礎的改革模式。改革的目標是私有化和市場化，改革實現了對電力庫的改進，促進了電力市場的良性競爭，降低了電價，提高了效率，將電力交易范圍擴大到了整個英國。

法國的電力市場改革

法國電力公司占絕對統治地位，并且有良好的業績，因此法國政府對電力改革一直持消極態度。但是迫于歐盟的壓力，法國電力工業逐步進行了一些改革，制定并實施了《關于電力公共服務事業發展和革新的法律》，但新電力法并沒有改變EDF的市場壟斷地位，擁有80%核電的EDF也不進行相關私有化改革。

政策引導：《新電力法》對公共服務使命及其資金來源有明確的要求，在供電側確立了市場開放時間表以及在需求側確定有選擇權的用戶；設立由不同機構管理的獨立于發電公司的輸電網管理組織；在財務上EDF將發、輸、配電帳目分開。可見，政府并沒有分拆縱向一體化經營的法國電力公司，而是通過法國電力公司內部業務的適當分離和監管部門的合理監管來實現歐盟對市場競爭性要求。

市場發育：市場主體比較單一，法國電力公司處于絕對壟斷地位，盡管歐盟和《新電力法》要求開放市場，引入競爭，但以EDF在法國電力市場的實力和地位，其它公司是不可能和他競爭的，市場自然選擇的結果只能是進一步強化EDF的壟斷地位，除非拆分EDF。

效果評價：法國政府其實是反對電力行業的私有化和市場化改革的，盡管在歐盟壓力下做了一些革新，但由于不涉及根本，改革成效并不明顯。法國是世界第二核電大國，電力結構中核電比重高達80%，要實現核電的市場化與自由化顯然對核安全不利。而且這種電力結構既有利于廉價電力的穩定供應，又有利于溫室氣體和其他污染氣體的減排，改革必要性不大。

日本的電力市場改革

20世紀90年代，日本電價水平普遍高于歐美主要國家，由此日本開始討論如何在電力行業引入競爭來降低價格，改革從零售側放開用戶選擇與供電側引入競爭機制兩方面展開。

政策引導：1995年，首次修訂1964年的《電力事業法》，開始放松發電側管制，引入獨立發電商（IIP），開始實施新建電源項目招標機制。1999年二次修訂，在電力零售側引入部分自由化，并對電價制度進行了重新修訂。2000年3月發展成為對大型用電客戶零售自由化，大型用電客戶占全部用電需求的30%左右。2003年6月三次修訂，對輸電系統繼續保持壟斷，但是制定不同的調度機制以保證對用戶的公平公開。

市場發育：日本國內電力市場由10大垂直壟斷的私有化電力公司組成，按區域劃分實行一體化壟斷經營管理。此外，政府和九大電力公司共同投資成立了電源開發公司和日本核電公司。由于日本一次能源主要依靠進口，10大公司電源結構類似，9大電網基本獨立運行，互換電量很少。

效果評價：日本電力改革在降低電價方面效果顯著，在新的《電力事業法》實施后，盡管國際能源價格持續上漲，但日本電價平均下降了35%左右，零售自由化比例不斷增加。但改革對電力體制并沒有根本觸動，仍然保持10大電力公司在各自區域內垂直一體化的格局，只是成立了電力交易所。

二、目前國際典型電力市場模式分析比較

各國由于國情、歷史、驅動力、改革目標等背景不同，因而改革結果和最終模式也存在很大不同。從目前情況看，大體上可以分為三類：

一是以美國、英國為代表的高度市場化模式。美國、英國高度市場化模式的形成有其深刻的歷史和政治背景，早在里根、撒切爾夫人主政時期，美、英兩國就熱衷于推行自由資本主義，鼓吹私有化和市場化改革，鼓勵引入競爭，由于電力行業具有某種自然壟斷的屬性，因此只能在其他行業的市場化改革完成以后，才能進行電力行業改革。這類國家目前已基本實現發電、輸電、配電和售電業務相分離，發電側上網、輸配電和售電側的不同競爭主體之間相互競爭。

二是以法國為代表的垂直一體化模式。法國電力公司（EDF）集電網、電廠于一家，壟斷了法國90%以上的電力生產和供應，是標準的垂直一體化模式，電廠只是相當于一個生產車間。但EDF目前的壟斷地位是市場競爭的結果，并非行政壟斷或自然壟斷，法國法律規定別的公司也都可以建電廠、電網，但顧客通過比較供電可靠性、價格水平及相關服務，最后都選擇了EDF供應。法國的垂直一體化模式，是抵制美國、英國，走自己路的結果，法國核電發展歷史悠久、技術先進、價格富有競爭力，并且核電所占比重高達80%，所以改革的動力不是很強。

三是以日本為代表的區域一體化模式。日本國內電力市場總體上劃分為十大區域，分別由十家電力公司負責經營，各大電力公司在各自區域內也都是實行廠、網合一的壟斷經營模式。日本的這種模式是歷史原因形成的，不太好改，日本是個相對傳統的國家，不歡迎自由資本主義，所以沒有形成英美等國的高度市場化模式。日本十大電力公司在區域市場占壟斷地位，所以才會一體化，區域壟斷也沒有導致電價很高。

三、中國電力市場模式探討及啟示

國際電力改革的基本經驗說明，電力市場化改革要有具備一定經濟規模的市場競爭主體，及完善可靠的高質量輸配電網絡作支持，目前中國電力全面市場化改革的基本條件還不成熟。中國的電力市場模式既不同于英美的高度市場化模式，也不同于法國、日本的一體化模式（垂直或區域），可以說是具有中國特色的市場模式，這種模式可從三個緯度來刻畫：

（一）體制改革

中國電力體制改革的大方向是從原來高度壟斷的模式向市場化模式轉變，而“廠網分開，競價上網”則是近期改革的重點，目前看廠網分開已經基本實現，但競價上網則還是停留在口頭上，這一方面因為上網電價還是被嚴格管制的；另一方面則是由于區域電力市場還沒建立起來，夸省或區域的電力調度量很小。同時大戶直銷、發電權交易等配套改革還處于試點階段，這直接限制了核電參與市場競爭的能力。

（二）市場發育

中國的電力市場規模還比較小，沒有足夠多的市場競爭主體，市場體系不完善，競爭也很不充分。目前在發電市場上引入了競爭模式，賣方是若干獨立的發電企業，而買方是唯一的電網公司。另外在供電市場，仍然是賣方壟斷的局面。同時與市場化改革相配套的其他改革進展緩慢，如中國電價一直沒有放開，也沒法放開。我們的模式與英美差距太大，目前沒有可比性，根據有關研究，我國電力行業最少需要8—10年才初步具備市場化的條件。

（三）政策引導

目前國家的政策導向是鼓勵風能、太陽能等可再生清潔能源的發展，同時限制火電等高污染能源擴張，核電作為一種環保清潔能源也屬于鼓勵發展的對象，為此國家出臺了節能調度辦法，同時從上網電價、項目報批、融資等方面加以扶持，因此，電網并沒有壟斷權。同時，五大電力集團只要符合國家產業政策，也基本可以不受限制地在不同地區擴張業務，并不存在像日本那樣的區域壟斷格局。電力行業的廠網糾紛、價格矛盾、上網順序、電量分配等，最終只能由國家發改委來仲裁和主導。

盡管目前我國還不具備全面推進電力市場化改革的條件，但電力改革還是應當朝市場化方向前行。中國的電力改革將是一個緩慢和漸進的過程，最終目標將是建立一個“全要素市場”模式，打破傳統電力工業的縱向壟斷，將全國的輸電網絡作為公共基礎設施，對所有發電企業開放，建立獨立電網運行商來為電力的供應側和零售側引入競爭提供透明、公開、公平的市場平臺。在改革路徑的選擇上，我們認為電力市場建設可以先立足于區域電網（大區級與省級），實現發電側完全競爭，零售側開放大戶直銷，在這個過程中理順電價的傳導機制，最后再放開對一般電力用戶銷售的管制，實現全面市場化。

（作者單位：國家信息中心經濟預測部）