增強社會凝聚力：拉美社會保障制度的改革與完善

房連泉

一、社會保障與社會凝聚之間的內在聯系

社會保障是現代國家的一項重要經濟社會制度安排，它與社會凝聚有著很強的內在聯系。

首先，社會保障是社會權利的體現。社會保障賦予公民基本的生存權和分享經濟社會發展成果的權利。在傳統制度下，社會保障在很大程度上與就業保護相關聯，勞動力市場之外的大量人口被排斥在保障體制之外。現代社會強調基于權利的社會保障制度，即人人享有社會保障。

其次，社會保障制度是社會風險的防火墻。在工業化社會，個人面臨著年老、失業、工傷、疾病等各種社會風險，在個人失去收入或喪失工作能力的情況下，國家通過建立社會保障計劃為個人提供生活收入保障。不同于私營保險計劃，社會保障計劃的特點在于強制性和風險的集合處理方式，從而化解個人面臨的市場風險。

第三，社會保障是維護社會公平的基本手段。作為二次收入分配機制，社會保障制度可在一定程度上糾正初次分配形成的貧富差距，減輕因分配制度不公而引進的社會矛盾。

第四，社會保障增強社會團結和社會信任。社會保障制度的建立通常是政府、工會和勞工三方合作的結果。在三方合作機制下，個人傾向于通過社會談判和協作方式來解決社會沖突，而不是采取其他對抗方式。

第五，社會保障在“反貧困”中發揮重要作用。從實證角度分析，一個國家社會保障的支出水平與貧困率有著明顯的線性關系。恰當和適宜的社保制度不但在發達國家里發揮較為重要的作用，在發展中國家的作用更為明顯。

第六，社會保障制度對經濟發展具有反向促進作用。社會保障具有公共物品屬性，可以對經濟和社會發展帶來正的外部性影響，養老保障、就業保障等制度安排有助于消除經濟發展帶來的不確定性和風險因素，更多、更好的教育機會和醫療資源有助于提高人力資源素質，從而促進經濟競爭力的提高，實現持續發展。在發達國家，成熟的社保制度被稱為第二財政，在政府財政支出占有重要地位。進入21世紀以來，隨著人口老齡化趨勢和經濟全球化的到來，社會保障政策日益與經濟政策相融合。一個國家在制定社會保障政策時，需要考慮到福利支出水平與財政承受能力的關系、社會保障制度對經濟發展的反向作用等多方面因素。

二、拉美社會保障制度面臨的問題牐牐牐

（一）覆蓋面與社會排斥

牐犐緇岜Ｕ細哺敲嫻褪竊斐繕緇崤懦庀窒蟮鬧匾原因。拉美國家早期的社會保障制度在很大程度上是一種“就業保護”制度，“局內人”與“局外人”的分割現象非常突出。上世紀80年代的私有化改革旨在消除傳統體制下的差別，但改革后大部分拉美國家的社會保障覆蓋面并未得到相應提高。反而所有國家養老保障覆蓋面都是下降的，平均各國的參保覆蓋率（實際繳費人口/勞動力總量）下降了11個百分點，由改革前的38%下降到改革后的27% 。統計數據表明，覆蓋面高低與貧困率有著明顯的負相關聯，社保覆蓋面越高的國家，貧困率越低。這說明被排斥社保體系之外的人口大部分為低收入群體。

（二）制度分層結構與社會分化

社會保障體制的分層結構是形成社會階層分化的重要原因。一方面，社保保障的不平等源于個人政治身份、社會地位以及就業狀況等方面的差異。另一方面，社會保障的不平等進一步加劇了社會分割。在拉美國家，越有權勢的階層（軍隊、公務員等）獲得的社會保護越早，保障覆蓋面越高，待遇越慷慨，從而形成更大的社會差別。

上世紀80年代以來的私有化改革使許多拉美國家建立起統一的社會保障體制，即依賴市場和個人儲蓄的保障計劃，這在一定程度消除了原國家管理體制下的分配不公現象，但也相應產生了新的社會分化問題。在拉美，正式部門與非正式部門、男性與女性、工薪階層與非工薪階層、城市與農村之間在社會覆蓋面上存在著顯著差距。覆蓋面最高的為城市正式部門職工，大部分國家覆蓋面在50%以上；最低的為城市非正式部門中的非工薪階層，大部分國家的繳費人口不足20%。這說明社會各階層之間的社會保障差距呈擴大化發展趨勢。

（三）私有化改革與社會貧困

社會保障在縮減社會貧困中有著重要作用，尤其對于極端貧困人口來說，這種影響作用尤為顯著。拉美4國統計調查顯示的社會救助養老金在降低老年貧困中的作用是非常明顯的。例如，在巴西、阿根廷和智利，如果沒有老年救助養老金，赤貧率上升將會超過60%。

收入分配不公現象在拉美國家具有較長的歷史傳統，而上世紀80年代以來的新自由主義福利體制改革則進一步加重了這種趨勢。以市場化、私有化為導向的改革將社會保障責任推向市場和個人，在此過程中，拉美國家的失誤之處在于：政府過多地放棄社會責任，忽視了國家保障作用的發揮，將大量社會弱勢群體置于貧困無助的境況，盡管出臺了各項社會救助政策，但這些措施在縮減社會貧困中的作用非常微弱，致使社保制度在反貧困方面無所作為，由此造成了嚴重的社會不公問題。在這一點上，美國與拉美不同，盡管同為“補救型”社保制度模式，但美國的社會救濟、醫療救助等社保項目的保障水平和范圍要比拉美高得多，可以使社會底層獲得較為充足的保障，從而起到較為顯著的反貧困效果。

以智利的養老保障改革為例，盡管歷史上養老基金取得了高達10%的投資回報率，但私營養老金計劃卻缺乏相應的再分配功能。調查數據顯示，自1981年以來，智利國內居民收入的基尼系數呈上升趨勢，退休人員之間的收入差距要高于就業人口的收入差距，說明養老金制度改革加大了收入分配上的不平等程度。來自智利官方部門的預測表明，在目前的私營養老金體制下，未來20年內將有接近50%的參保人口領不到政府提供的社會最低養老金，屆時老年貧困現象會顯現出來。

三、拉美國家社會保障制度的改革趨勢

從以上分析可看出，拉美國家社會保障體系存在著制度性缺陷，由此帶來的社會排斥、分配不公和社會貧困是影響社會凝聚的三大障礙。進入21世紀，許多拉美國家開始意識到私有化制度的種種問題，著手對社會保障體系進行改革和調整。

（一）私有化改革的步伐放緩

私有化社保制度的主要優點在于財政可持續性強、經濟效率高，但面臨的社會問題也是非常突出的，表現在社會互濟功能差、覆蓋面低、成本高、替代率下降等方面。意識到這些問題，拉美國家開始放慢私有化改革的步伐。2000年以來，拉美地區新建立個人養老金計劃的國家僅有哥斯達黎加和多米尼加兩個國家，并且改革都發生在世紀初。2005年以來，隨著執政理念的改變，拉美國家的社會保障政策開始出現“左轉”傾向。2007年厄瓜多爾推行個人賬戶養老金計劃的破產以及2008年阿根廷私營養老金制度的國有化改革事件，都說明拉美的社保私有化改革進入停滯狀態。

（二）加大社會保障支出，加強對社會弱勢群體的保護

社會保障政策的出臺與經濟和社會發展形勢密切聯系在一起。近些年來，左派力量在拉美政壇中的作用越來越突出。不少國家左派政黨上臺后，開始強調社會政策的重要性，承諾進行社會領域的改革。在社會保障政策上的主要做法有以下兩方面。一是擴大保障覆蓋面，通過立法將更多的社會群體納入社會保護體系。例如，針對大量非正規就業人口缺乏社會保護的問題，部分國家實施強制參保或繳費補助措施將其納入社保體系。二是加強政府轉移支付，實施扶貧計劃，加強對低收入群體的社會救助。20世紀90年代以來，為了應對突出的貧困問題，拉美各國出臺了各種形式的反貧困計劃或生產發展計劃，例如阿根廷的戶主計劃、墨西哥的“機會”計劃、智利的團結計劃、厄瓜多爾的人力發展補助計劃、巴西的家庭補貼計劃、尼加拉瓜的糧食生產計劃、玻利維亞的“農村革命”計劃，等等。

（三）對社保制度進行結構性改革調整

社會保障制度是一個多層次體系，包括繳費型的社會保險制度、非繳費型來自國家財政轉移支付的社會救助計劃、依賴于家庭或集體的保障等。從社會學角度分析，社會保障中的“非商品化”成分越高，社會互濟和社會團結因素越多，個人的社會融入感會越強，越有利于社會凝聚力的提高。80年代私有化改革以來，拉美的社會保障體系過多地依賴于單一的私營保險支柱，缺乏實現社會融入的國家保障支柱。從分散風險的角度分析，社保制度的改革目標在于建立多支柱體系。拉美國家的當務之急是引入非繳費型社會保障支柱，著手建立基于公民權利、覆蓋全民的社會保障體系。在這方面，改革的典型例子仍為智利。

2006年3月，來自中左翼聯盟的巴切萊特在智利大選中獲勝。巴切萊特上臺伊始，即著手對社保體制進行改革。在經過一年的醞釀后，2008年1月15日，智利國會批準了總統提出的養老金改革方案。改革方案的主要內容是在私營養老金計劃的基礎上增加一個社會互濟養老金支柱，社會互濟養老金也稱為社會基礎養老金，大約為每月146美元，融資來源于一般財政轉移支付。根據目前的測算，大約有60%以上的老年貧困人口可以獲得社會基礎養老金。總體上看，這次改革是“智利模式”誕生27年以來最大的一次“手術”，它是對私營養老金體系的一次修正，一種改革方向的轉變。

（四）參量式改革調整

面對人口老齡化和財政負擔壓力，許多拉美國家對傳統現收現付社會保障體系進行了參量式的改革調整，改革主要體現在，提高退休年齡、加強繳費與待遇之間的關聯、削減待遇水平等方面。另外，近年來，部分拉美國家開始對公共部門社會保障制度進行改革，重點集中在公務員社保計劃上，目的在于減輕政府的財政負擔，縮小公、私部門之間的社會保障差距。

社會保障體系是建立社會融入機制的一項重要制度保障。在“社會凝聚”理念的指導下，拉美國家在新一輪的社會政策改革中，必將越來越重視社會保障制度的改革與完善。面對新的經濟社會發展形勢，如何完善多支柱的社保體系、拓寬保障覆蓋面、緩解社會分化、降低社會貧困，建立起公平有效的社會保障制度，將是拉美國家面臨的嚴峻挑戰。

（作者單位：中國社科院拉美所）