國家審計是經濟社會運行的“免疫系統”

陳天亮　陳錦紅

摘要：從國家審計的本質理論演進入手，介紹了國家審計是經濟社會運行的免疫系統的理論。并討論了國家審計增強審計監督能力服務經濟社會發展的幾個方面，包括：牢記審計工作的根本目的和首要任務，切實維護人民群眾的根本利益；準確把握審計的基本特征，切實履行法定職責；提高科學管理能力等。

關鍵詞：國家審計；國家安全；國家利益；免疫系統

中圖分類號：F239文獻標志碼：Ａ文章編號：1673-291X(2009)09-09－０105－03

國家審計，也稱政府審計，是指由國家審計機關代表國家所實施的審計[1]。國家審計關注國家治理，關注政府責任，是經濟社會運行的“免疫系統”。

一、國家審計本質的理論演進歷程[2]

對國家審計而言，關于審計本質的認識是審計機關確定審計目標，明確審計任務，履行審計職能的前提。

從對審計本質的認識來看，主要有六種觀點：（1）查賬論。認為審計就是查賬或會計檢查，“查賬”就是對審計本質的概括。這種觀點側重于審計方法或審計手段，歷史源遠流長，可以追溯到我國古代的“聽其會計”，或國外的“聽證”（Audit），迄今為止仍有較大影響，直至1982年8月召開的中國會計學會專題學術討論會上，仍然有觀點認為審計就是查賬。（2）評價活動論，也稱方法過程論，認為審計是人們對經濟活動與經濟事項的評價活動。該觀點注重從與審計相互作用的外部關系中來認識審計的本質，最早出現于美國會計學會審計基本概念委員會1973年發表的《審計基本概念說明》中，在20世紀80年代的美國審計理論界獨領風騷。（3）經濟監督論。認為審計的特有屬性或性質是一種經濟監督活動。該觀點圍繞審計的基本職能來看待審計本質，是中國審計界對審計本質的獨特見解，在中國20世紀80年代的審計基本理論研究中得到了普遍的肯定，在1989年中國審計學會舉辦的審計基本理論學術研討會上，來自審計實務界、科研機構和高校的與會者一致認可基于該觀點的審計九十一字定義。（4）經濟控制論。認為審計的本質是確保受托經濟責任關系全面、有效履行的特殊經濟控制。該觀點從審計產生的歷史根源認識審計本質，中國有學者將其稱為“審計本質認識上的第三次飛躍”。（5）民主與法治工具論。認為現代國家審計是民主與法治的產物，也是推動民主與法治的工具，是在法律框架下對政府及公營事業運轉的成果和效益進行檢查和評價的一項專業活動。該觀點從法律與政治的角度認識審計本質，體現了現代國家審計在國家治理中的作用，因其非常抽象，取得社會的廣泛認同可能較為困難。（6）免疫系統論。認為審計本質上是國家經濟社會運行的“免疫系統”，根本目的是維護人民群眾的根本利益，推進依法行政，維護社會公平正義。該觀點從馬克思主義國家學說、系統論和科學發展觀的視角形象地闡明了“什么是審計”和“為什么審計”的問題，非常便于社會各界的理解，是關于審計本質的綜合性判斷，我們可以將其稱為“審計本質認識上的第四次飛躍”。

二、“免疫系統”論的科學內涵[2]

上述六種關于審計本質的主流觀點，是一個逐層遞進的關系，是對審計本質認識的不斷深化，“免疫系統”論最能體現審計的時代特征，是對現代審計的科學論斷，對指導新時期的審計工作發展必將發揮核心作用。從審計類型看，國家審計為適應政府職能的轉變，不斷豐富與加強自身職能，已經從最初以查錯防弊為目標的審計，發展到財務報表審計、合規性審計、內部控制審計、績效審計、經濟責任審計等多種審計類型并存的格局，對審計本質的認識也相應不斷提升到更高的層次?！懊庖呦到y”論通過大家耳熟能詳的生物學名詞，生動而形象地闡述了現代國家審計的職能、目標、任務和作用，充分而準確地揭示了審計本質，全面而科學地涵蓋了現代審計的職能，便于理解，易于記憶，對審計工作的指導更具操作性。對此，我們可以從兩個方面去理解：一方面，國家審計作為國家政治制度的組成部分，是內生于國家的防御性結構，隨著國家的成長而出現，通過發揮預防、查處、揭示、揭露等“免疫”功能，能夠在第一時間感覺和抵御違法違規、制度不健全、管理不規范等“病害”的風險，或者建議政府整合各種政治資源、經濟資源和社會資源消除“病害”，保障國家經濟社會的健康安全運行。在社會主義市場經濟發展的初級階段，在經濟轉型的歷史時期，如同萬物生長的初期，“免疫系統”的健全與完善至關重要，在經濟社會發展的過程中會遇到諸多阻力與風險，既表現為體制機制上的障礙，也表現為利益沖突、權力尋租導致的重大違法違規問題。因此，“免疫”功能不僅涵蓋了檢查會計賬目、實施經濟監督、作出經濟評價等傳統職能，還擔負著維護國家安全，推進民主法治，保障國家利益的職能。另一方面，審計產生于所有權和經營管理權相分離的受托經濟責任，對構建與社會主義市場經濟體制相適應的中國特色審計監督制度而言，受托經濟責任逐步演化為受托責任，它從個別受托者對特定財產、特定個體的責任，擴大政府機關對國有資產、社會群體的責任，這是受托責任觀在社會主義市場經濟體制下的特定表現形式，它既包括受托經濟責任，也包括受托社會責任。隨著政府職能由管理型政府向服務型政府的轉變，國家審計也要從“國家本位”向“民眾本位”轉變，受人民的委托，通過依法獨立地履行“免疫”功能，促進整個社會委托受托關系按既定規則有序運行。

三、增強審計監督能力，服務經濟社會發展[3]

提高服務經濟社會發展水平，就是要在堅持依法行政、依法審計的前提下，研究黨委、人大和政府的需求、研究社會各界對審計的需求，使審計監督自覺融入經濟社會發展大局, 增強服務的針對性。

1.牢記審計工作的根本目的和首要任務，切實維護人民群眾的根本利益[4]

胡錦濤總書記在黨的十七屆二中全會的講話中指出，人民當家作主是社會主義民主政治的本質和核心。維護人民群眾的根本利益，保證國家的一切權力屬于人民，是社會主義民主政治建設的重要內容。審計作為經濟社會運行的“免疫系統”，審計監督的權力是體現人民意志的法律所賦予的。審計監督的根本目的就是維護人民群眾的根本利益，推進依法行政，維護社會公平正義。審計的目標就是要“推進法治，維護民生，推動改革，促進發展”，緊緊圍繞“民主、民生、改革、發展、法治、績效”來開展工作。審計工作的首要任務就是維護國家安全，保障國家利益，推進民主法治，促進全面協調可持續發展。國家審計按照法律的授權和其自然的演進，必須關注政府責任。而政府責任的核心是國家利益，國家利益的基礎是國家安全。作為經濟社會運行的“免疫系統”，維護國家安全是審計工作的第一要務。只有國家安全有了保障，國家利益才能有保障，民主、民生和公平正義才能有保障，才能促進全社會的協調可持續發展。因此，從國家審計的最高目標來講，審計工作只有把維護國家安全和國家利益作為首要任務，才能夠有高度、有深度，才能夠真正實現其歷史使命，也才能夠在更高的層面上發揮更大的作用。從廣義上來講，國家安全和國家利益是高度統一的。審計機關要在法定職責范圍內關注國家安全。就當前而言，要關注國家財政安全，防范財政風險；關注金融安全，防范金融風險；關注國有資產和國有資源的安全，防止流失、損失、浪費；關注民生安全，促進和諧社會建設；關注生態環境安全，防止資源破壞、毀損和環境污染；關注國家信息安全，防范信息風險。

2.準確把握審計的基本特征，切實履行法定職責

第一，立足建設性，堅持批判性。建設性決定著審計的生命力，決定著審計能夠在多大程度上維護國家安全、保障國家利益，能夠在多大范圍內促進經濟社會全面協調可持續發展，能夠在多寬的領域推進民主法治建設和依法治國。作為審計工作者，揭示問題、查處問題，僅僅是履行了法定職責的一部分。在揭示問題、查處問題的基礎上，更好、更多地提出解決問題的辦法和措施，這就是建設性，就是全面發揮審計免疫功能的體現。批判性是建設性的基礎，建設性是批判性的升華。通過批判性地指出問題，建設性地提出解決問題的意見、建議，促進各方面工作的順利發展，審計工作的作用就得到了全面的發揮。

第二，立足服務，堅持監督。監督是手段，服務是目的。如果存在違法違規和腐敗問題，而審計卻沒有予以揭露，那是法律所不允許的，是與審計本質所不相容的。因此，必須堅持監督。監督搞好了，本身就是一種服務。

第三，立足宏觀全局，堅持微觀查處和揭露。要從全局出發，從總體上把握問題。通過對個案的查處，對微觀問題的揭露和分析，才能夠從一個點形成一條線，構成一個面，這就是全局。只有用全局的眼光去指導每一個微觀的單位、項目，去揭露問題，審計才有深度，才能夠提出高層次的建議，才能夠依法、求實地作出處理。

第四，立足主動性，堅持適應性。堅持適應性，就是要弄清楚當前審計工作面臨的新形勢、政府和部門的新要求、人民的新期望，并適應它們。立足主動性，就是要主動地調整審計工作思路，主動地改進審計工作方法，主動地調動所能掌握的資源去查處問題，主動地分析存在問題的原因，提出審計的建議和意見，要從長遠、從制度層面著眼，主動地去感受風險，主動地去揭露問題，主動地去提出調動各種資源抵御病害的建議。

第五，立足開放性，堅持獨立性。獨立性是做好審計工作的保證。按照法律規定，審計機關在政府首長領導下獨立履行法定職責，不受任何行政機關、社會團體和個人的干涉。審計必須按照黨委、政府、人大、政府各部門和社會各界的需求，來“生產”、供給公共“產品”。要更好地發揮審計的作用，必須在堅持獨立性的基礎上，立足于開放性。獨立性是基礎，開放性是保證。堅持開放性，應當重點把握以下幾點：一是必須緊緊圍繞中心，自覺地開放審計產品的供給市場，也就是說，黨委、政府、人大、老百姓需要什么，我們就生產什么、開放什么。二是必須胸襟寬闊、超越自我，也就是我們在每一個臺階上都不能自我滿足，要甘于自我奉獻、超越自我。三是必須開放審計過程，自覺地接受社會各方面的監督。比如，審計計劃的制定、審計項目的實施、審計報告的形成、審計信息的生成，都應當在依法保守黨和國家秘密、商業秘密和個人隱私的情況下，向社會公開。四是充分利用各種資源，形成監督合力。包括利用社會上的工程技術人員來彌補審計機關專業人才不足、人員結構不合理的問題；在審計過程中，利用經過驗證是可靠和可信的內部審計資料和成果；在進行審計工作規劃和決策時，利用審計學會等科研機構的研究成果等等。五是要完善公告制度，進而完善公開制度。實踐證明，審計結果公告制度，對于提升審計的效果具有重要意義。審計機關作為行政公開透明的重要推動力量，要帶頭公開預算，不僅公開預算的執行情況，還要公開每年審計工作的績效情況，以審計公開的實際行動，切實推進政府的公開和透明。

3.提高科學管理能力[5]

審計管理能力強弱，與審計工作質量和水平有著密切的關系。提高科學管理能力，就要用科學的理念、制度和手段對審計整個工作流程實施管理。在計劃安排上，就是要圍繞中心、突出重點，以此做出統籌規劃，科學安排。在審計實施上，就是要進行全過程、各環節的質量控制，嚴把審計復核關，進一步落實審計過錯責任追究制。要加強審計成本管理，縮減審計時間，減少審計成本，提高審計效率。要加強信息管理，提高信息利用率。此外，還要強化審計文書管理。要在提高審計人員的業務水平的基礎上，提高審計人員的寫作水平，公文處理水平，確保審計業務文書用詞準確、客觀，經得起推敲。同時，加強財務管理、檔案管理也十分必要。針對有限的審計資源，加強審計資源科學整合是當務之急。尤其在人員配置上，打破各職能部門的界限，實行優化組合，是克服人員結構不合理，專業配備不合理的有效途徑。

國家安全是政府責任的首要環節，是民主民生的根本保障，國家審計關注國家治理，關注政府責任；國家安全的內涵將隨著政府責任和政府能力的不斷發展而不斷擴充，基于政府責任和國家安全的國家審計事業也必將長期發展和壯大[6]。

參考文獻：

[1]聶佳.我國國家審計體制的改革初探[J].消費導刊，2008，（7）：78.

[2]肖振東.關于審計本質的思考[J].審計月刊，2008，（8）：14-15.

[3]劉戰平.增強審計監督能力 服務經濟社會發展[J].審計與理財，2007，（4）：9-10.

[4]劉家義.以科學發展觀為指導推動審計工作全面發展[J].審計研究，2008，（3）：3-9.

[5]伍自堯.審計服務和諧社會的思考[J].審計與理財，2007，（1）：12-14.

[6]李鳳雛.論國家審計與國家安全[J].商業會計，2008，（12）：7-8.

State Audit is the Immune System of Economic Society Movement

CHEN Tian-liang1， CHEN Jin-hong2

（1.Zhanjiang Audit Bureau of Guangdong， Zhanjiang 524005， China；

2.Guangdong Medical College， Zhanjiang 524023， China）

Abstract： Starting from illustrating the development of the theory of state audit, this article accentuates that the state audit is a theory of immune system of economic and social movement, and thus is an effective means to enhance state audit supervision capacity for the purpose of serving economic society. This includes quite a few aspects, such as prioritizing the fundamental mission of serving the people and maintaining their interests, achieving the better understanding of the basic features of audit, performing relevant legal responsibilities and obligations, and increasing the capacity for scientific management.

Key words： State audit； state security； state interest； immune system