解決農民貧困問題須走賦權扶貧之路

庾　虎　蒙云龍

摘要：目前農民貧困問題依然是由于中國社會發展戰略、社會政策、農村基本建設能力等客觀條件造成，這些客觀條件最終是對農民權力的壓制或剝奪。因而必須賦權于農民，讓農民都有多的自我發展與自我管理的權力。中國目前在部分地區開展的以賦權為核心的扶貧模式是解決農民貧困問題的新出路，但在探索這一模式時要注意形成制度化與做到真正的分權化。

關鍵詞：農民；貧困問題；賦權；社區主導型

中圖分類號：F320文獻標志碼：Ａ文章編號：1673-291X(2009)09-09－０043－02

中國在平均指標上已經進入了小康社會，但農村的貧困問題正嚴重地威脅著小康社會的發展，貧困問題仍然是中國面臨的最主要的社會問題之一。盡管國家扶貧力度不斷加大，但是扶貧投資邊際效益仍表現出明顯的下降趨勢，甚至還出現返貧現象。如何擺脫這一狀況呢，近年來中國在農村開展以賦權扶貧理念為核心的參與者式扶貧模式為此提供了一條新的出路。

一、農民貧困問題長久存在的原因

在貧困成因上，龔振認為貧困產生的原因主要包括六個方面：思想的貧困、組織的貧困、資金的貧困、產業的貧困、人才的貧困和政策的貧困[1]。但從近年來中國社會轉型、體制轉軌所造成影響，農民貧困問題也可以從發展戰略、社會政策、農村基本建設能力三方面更深層次來探討。

首先，中國長期以來在城鄉實行二元制管理，這種管理制度造成了城市與農村發展兩條路、兩種經濟政策。新中國成立之初，國家發展的目標首先是完成工業化的資金積累，而當時中國的工業基礎相當的落后，要靠工業自身的力量快速發展起來是相當困難，資金與原材料的缺乏就使得工業發展不得向更加落后的農業提要求，用“剪刀差”的方法從農村獲得資源來滿足工業需求。而工業化的發展卻并沒有給農村帶來多大的利益，相反，工業化的結果就是城市化。農民工在城市中的生活并不盡如人意，他們成為城市中的“弱勢群體”，被社會排斥，成為了“‘新貧困群體”[2] 。

其次，中國實行的社會政策從來都是以城市為重點，在計劃經濟體制下，中國對城市實行的“生老病死有依靠”的國家—單位保障制度，只要有城市戶口，一個人從生到死都享受到了一種國家全方位的福利保障。而農村基本上只有一個“農村合作醫療”保障形式，在各個大隊設立由赤腳醫生為主打的醫療服務，盡管在1956年頒布的《高級農業生產合作社章程》規定農業生產合作社對于缺乏勞動力或者完全喪失勞動力、生活沒有依靠的老、弱、孤、寡、殘廢的社員在生產和生活上給予一定的安排與照顧，保證年幼的受到限制教育和年老的死后安葬。這對于生產力極端低下的農村這些只是一個美好的愿望，至多在農村產生了一個“五?！敝贫?。農村的社會保障范圍太低、待遇太少。

再次，農村由于種種原因在生產建設、自我發展方面缺乏基本建設能力，許多人認為與農村自然條件差、農民素質低下、農業發展的速度趕不上工業發展的速度有關。似乎農民的貧困原因是農民自身原因造成的，但總觀中國發展的歷程來看，導致農民至今依然貧困的原因恰恰是社會客觀條件造成的。農民有著強烈的擺脫貧困的意愿，從目前許多農民不得不離開鄉土到對農民具有歧視的城市尋找生存機會可以看出，農民不僅有意愿改變目前的生存狀態，他們也有能力去改變農村的面貌，只是社會有了過多的對農村發展的限制造成了他們的能力得不到發揮。

二、賦權對解決農民貧困問題的意義

反貧困領域認為，要改善貧困人口的生活狀況，幫助他們徹底擺脫貧困，發展戰略必須保證環境和社會方面的可持續性，使經濟行為兼顧到生態與環境的合理發展，發展戰略與當地原有的社會價值觀念和組織結構相一致，并把可持續發展與參與式發展方法緊密相關，有了公眾的廣泛參與，發展才能具有可持續性[3]。

“賦權”一詞來自阿馬蒂亞·森的《貧困和饑荒》，也有人譯為“增權”[4]、“增能”[5]。賦權理論[6]認為，家庭為了生活和發展必須依靠三種力量：社會的、政治的和心理的。通過社會力量家庭得到所需的信息、知識和技術，以及參與社會組織和得到信貸支持的渠道等。當一個家庭的社會力量上升后，家庭的期望和能力都會上升。這便是家庭致富的標志。

中國農民由于國家工業化發展的需要，一直處于被迫支持階段，農民的權力遭受了相當的壓制，從上面的八種參與層次來看，農民的參與程度僅表現在操縱和治療、通訊、咨詢、安撫這幾個低層次，而且由于中國農村發展程度的不協調，水平也表現得參差不齊，各地的農民參與狀況有高有低。

賦權理論對解決農民貧困最為現實的實踐途徑就在是提出了“參與式發展”的扶貧模式。參與式扶貧以賦權為核心，利用政府注入的資源，在社會組織的協助下，扶貧對象充分參與決策和執行扶貧行為活動，全面介入到扶貧開發的全過程中。

三、賦權扶貧在中國的實踐——以“社區主導型發展”項目試點為例

社區主導型發展即CDD，（Community Driven Development）又稱社區推動式發展，是中國引進國外的一種扶貧機制，是一種新型的反貧困治理模式，其核心在于賦權，通過賦權達到扶貧的效果，通過賦權使貧困人口反貧困能力提高，從而形成持續性的發展。CDD在世界一些貧困地區開展的試點項目都獲得了很大成功，不僅改善了當地的發展環境，提高了建設資金使用的效率，更促進了目標群體能力的提高。2006年，世界銀行利用日本社會發展基金贈款同中國國務院扶貧辦外資項目管理中心合作，在中國選擇了四個具有代表性的貧困類型地區為社區主導型發展項目試點（CDD項目試點的四個具有代表性的貧困類型地區為具有典型的喀斯特地貌的廣西靖西縣、具有典型的丘陵地貌的四川嘉陵區、具有典型的黃土高原地貌的陜西白水縣、代表中國農牧區貧困類型的內蒙古翁牛特旗），通過賦予社區主體資金的決策權和使用權，提高社區主體的自我發展能力，建立可持續發展的機制，并最終達到改善小型基礎設施建設和社區環境以及建立社區發展基金的目標。該項目建設資金共4 431.36萬元，其中世界銀行贈款1 344萬元，約占30%；國內配套資金3 087.36萬元，約占70%。

從CDD的理念來看，CDD是一種發展的過程。通過這一過程，社區能夠支配和利用影響他們生存與發展的資源，并享有控制和決定這些資源利用方式和管理方式的決策權。

從CDD在中國目前的扶貧效果來看，主要體現在：

1.改善了社區的生產生活條件。CDD項目解決了以往扶貧機制中瞄準困難的問題，深入到貧困地區，通過賦權讓深有體會的貧困主體自主決策，選擇急需的項目優先發展，實現決策人與受益人一體化，從而解決了貧困人口最需要、最現實的問題，改善了社區的生產生活條件，提高了群眾生產條件和生活水平。

2.促進了鄉村社會能力整合。社區主導型發展項目不同于以往的扶貧模式的最大特點就是賦權，將資源的使用權和決策權完全交給項目區農民，由他們決定實施什么項目，如何實施，通過賦權增強農民對項目的擁有感，調動了農民參與社區發展管理的積極性和主動性，轉變了農民等靠要的思想觀念，通過自我組織、自我管理，整合社區內部資源，實現自我管理社區事務能力的提高，通過頻繁的互動，形成占主導地位的共同利益，認識到組織與團結起來才能實現共同利益，學會以組織化的集體力量實現共同利益

3.促進了農村經濟合作組織的發展。農村經濟合作組織就是旨在改變這種情形，是適應農業市場經濟發展的需要而產生的，是農民群眾發展經濟、增收致富的一種有效形式，對提高農民進入市場的組織化程度，引導農民參與競爭，提高農產品質量安全水平，構建農村和諧社會都發揮了積極作用。農村經濟合作組織以自身特有的民辦性、合作性和專業性等優勢，把服務滲透到從生產到流通的各個環節，解決了農民單家獨戶干不了的許多問題。

4.保障了婦女的發展權力。CDD強調賦權，在給予社區主導權的同時，把整個受益群體都囊括其中。婦女在農村中，一般很少能進入公共利益分配的決策當中，而CDD項目則不同，CDD項目區婦女也在積極參與項目區的討論、決策和實施的過程中，提高了自我發展的意識，并開始形成有組織的根據自身能力開展反貧困活動，探索發展農村經濟合作組織的道路。

四、賦權扶貧過程中要解決的兩個問題

首先，形成制度化。制度化就應該有一個“好的發展模型”，其中包括：最大的經濟增長；對現有和潛在財富的盡可能公平的分配；對自然環境破壞的最小化。這一模式實現的手段就是一個民主參與的過程，通過賦權來使貧困者和弱勢群體得到全面的發展機會，并要求從社區啟動發展。那么，在賦權式發展過程中則主要強調發展的政策環境。

政策環境的優劣與穩定性是一種良好的扶貧機制制度化的先決條件。中國以前的扶貧模式是貧困村完全處于被的地位，村民的意愿得不到表達，村委會成為一個沒有權力的民選組織。而參與式發展則不同，在參與式發展中就能夠獲得了民主上的制度化，同時能夠保障社區有表達意愿的權力，且這種意愿能夠到達真正能解決問題的組織機構中。

其次，真正分權化。賦權式發展以農民的充分參與為核心，賦予貧困農民知情權、選擇權、參與權和監督權，讓農民真正成為扶貧受益的主體，充公調動農民的積極性和主觀能動性，賦權的理念就是要相信窮人，依靠窮人，強調賦權。而強調賦權，就是要求政府真正做到分權或者說讓權。

分權化就是把過去集中在某一社會角色或某一類社會群體身上的權力逐漸地下放到發展中的各類群體當中。賦權要求政府應該把原屬于最基層的權力讓位于農民，從而使農民擁有其應該擁有的權力過程，這些權力一般包括參與權、發展權、管理權、選擇合作伙伴權等權力。當然分權是與集權不能完全分開的，只是二者的程度不同，在現實中也不可能找到一種絕對的集權管理方式或絕對的分權管理方式。

參考文獻：

[1]龔振.貧困地區的致貧因素與脫貧戰略[J].經濟問題，1997，（6）：14-18.

[2]童星.社會轉型與社會保障[M].北京：中國勞動社會保障出版社，2007：207-223.

[3]葉敬忠，劉燕麗，王伊歡.參與式發展規劃[M].北京：社會科學文獻出版社，2005：11.

[4]林卡，陳夢雅.社會政策的理論和研究范式[M].北京：中國勞動社會保障出版社，2008：196.

[5]周沛.社會福利體系研究[M].北京：中國勞動社會保障出版社，2007：220.

[6]John Friedmann.Empowerment－The Politics of Alternative Development. Blackwell[M].1992：31-35.