農民工退保：短視還是利益博弈的選擇

肖　云　鄒　超

摘要：農民工退保，是對中國正在逐步建立的社會養老保障體系的削弱。分析愈演愈烈的農民工“退保潮”，有效解決農民工退保問題，對于完善中國養老保障體系，促進中國新農村建設意義深遠。從農民工自身角度以及政策角度分析農民工退保的主要原因，提出政策制定應隨社會經濟的發展而發展變化。

關鍵詞：退保；決策；經濟人

中圖分類號：F323.6文獻標志碼：Ａ文章編號：1673-291X(2009)09-09－０078－02

一、農民工“退保潮”

在中國，為農民工辦理養老保險，被視為保障農民工基本權益進而解決三農問題的重要舉措之一。農民工退保，從辦理農民工保險之日就出現過，但人數并不多。然而時至今日，卻出現了農民工養老保險參保率低而退保率升高的現象。在長三角、珠三角等地的社保管理中心，每天都有外地打工人員前來退保，甚至出現退保人數比參保人數還多的現象。有報道稱，臨近春節，珠三角地區回家過年的農民工辭工退保成“潮”，有的地方農民工退保率高達95%以上。以東莞為例，僅2007年一年，當地就有超過60萬人次辦理了退保手續。前年深圳共有493.97萬人參加基本養老保險，而退保的人數多達83萬人。按照部分專家的說法：廣東只是個外來勞務人員最多的地方，人員的相對集中導致退保現象的大量和顯著而已。實際上，農民工退保在全國各地都大量存在，并且還有愈演愈烈的趨勢。據預測近幾年內，這個趨勢還可能繼續擴大。

二、農民工退保原因分析

1.農民工工作變動的頻繁性與養老保險政策規定的固定性之間的矛盾。農民工退保的主要原因在于企業裁員或倒閉，或是農民工自己因事離開而不能繼續在繳納養老保險費的地方工作或者務工，而目前的養老保險又不能實現異地轉移和續接，所以選擇退出養老保險。因為按照保險法的規定，他們可以領到一部分退保費。即可以退個人繳費那一部分，也就是總保費的8%左右。

由于農民工退出的保費與他們繳納的總體保費相比數目極小，同時如果盲目退保的話，損害最大的還是農民工自己的權益。因為一旦退了自己的養老保險，重新參保以后，參保的年限就要從頭算起，這將在很大程度上影響到自己的養老保障、醫療保障，可以說得不償失。所以農民工退保，被不少人認為是短視之舉。

2.當然，也有不少人認為農民工退保，實際上是地方政府與企業和農民工之間的一場利益博弈。在2007年召開的兩會上，就有代表提出農民工退保，得利的主要是當地政府部門。個別地方政府部門不僅不阻止農民工退保，甚至對農民工退保進行支持。原因在于農民工退保后可以給交納保費的地方財政留下巨額的財政收入。以深圳為例，全國政協委員、黑龍江省政協副主席何小平計算得出，2007年深圳共有439.97萬人參加基本養老保險，而退保人數竟然高達83萬人。根據現行政策，企業為農民工代繳部分只能留在原地，按照每個農民工1 000元一年計算，意味著一年里退保人就把8億多元貢獻給了地方社保。”同時農民工退保的另一個好處就是直接減輕了收取保費的地方財政以后會面臨的財政支出壓力。”一些地方政府的利益驅動造成了對全國聯網的障礙。”中國人民大學保險學系主任張洪濤表示，個別城市鼓勵農民工退保，是因為外來人員在當地退休的越多，當地財政需要支出的養老金也越多，如果外來人員退保，他就不可能在當地退休，當地財政也就不需要支出他的養老金了。

三、農民工退保中的關鍵問題：社保關系接續困難

農民工有參保和退保的自由，政府相關部門也有依據法律收取保費的權利。人們可以假設，如果農民工養老保險關系可以在不同地區自由轉移和接續，那么農民工退保就會少得多；同時，只要農民工不退保，地方財政的退保收益就會最終用到農民工養老保險以后的支出上。

圍繞農民工退保所反映出來的阻礙和難點，可以看出農民工之所以退保，首要因素就是工作變動大，不能固定在一個地方工作，因此很多專家認為有必要解決農民工社保關系的轉續問題，如果農民工所辦理的保險可以隨農民工轉移而轉移，退保問題也就可以化解了。在2007年3月的兩會上，勞動和社會保障部部長田成平公布了解決農民工社保關系轉續應對措施：“在實現省級統籌的基礎上，要實現跨省市的人員流動的養老保險和其他保險關系的轉移和接續。關于這個問題的實施辦法，現在勞動社會保障部正在進行調研，已經進行了一段時間。估計在今年內這個辦法就可能成熟出臺。在出臺了養老保險、其他保險關系跨省市轉移接續辦法之后，再加上全國養老保險信息網的建設，我們就有條件在全國實行社會保險卡的‘一卡通。”

但是在實際上，如果不能對農民工的身份和地位有個清醒的認識，就算實行了社保關系的轉續——農民工社保關系可以在全國任何地方自由流動，也不一定就真的可以解決農民工社保建設面臨的所有問題和遏止農民工退保狂潮。

四、農民工社保關系轉移續接中的軟肋

農民工自身背景條件有著造成農民工退保的深層危機。對農民工的分析首先必須了解農民工的特殊背景和實際。農民工是間于我國工人和農民的一種特殊形態。鄭功成教授認為 “農民工”這個概念可以細化，他的這一觀點也是比較受肯定的一種分類法：第一類是已經城市化的農民工，大約占15%～20%，他們多年在城市工作，有穩定的職業、穩定的生活來源和相對固定的住所等等。第二類是以農業為主，以務工為輔的類型，對這部分人，他出來打一個月、兩個月工或者長一點時間的工，就會回去的，所掙的錢也是一分一分都要帶回去的。第三類是處于流動狀態的，今年在北京，明年在上海，后年在蘇州，處于非穩定狀態。他們將來有可能變成產業工人，也有可能回去再做農民。對農民工的發展去向，應結合具體情況予以分析，第一類固定下來的少數農民工，他們不存在社保關系的轉續問題，他們只要在一個地方連續交納保險就可以了。但是對于第二三類占大多數的農民工群體，還是必須進行影響農民工退保原因更為詳細的分析：

第一部分：作為經濟自由人的農民工。按照經濟自由人的分析方法，農民工是完全按照自己經濟計算決定取向的自由人，經濟標準是農民工行為的決定標準，因而作為經濟自由人的農民工會選擇有利于自己的經濟回報作為行動方向。簡單的說就是決定去“城市”還是留“鄉村”。社保轉續后的新問題是：農民工留在家鄉，其社保關系辦理年限就相應推后甚至暫停辦理。就算社保關系轉到其家鄉，讓農民工交納每月在外出務工期間的保費顯然不現實，就算農民工肯交納，那么誰來交納原本在務工期間由單位交納的那部分20%的保險金？農民工本來就是從經濟比較落后的地區出來，當地財政顯然也沒有直接撥付的能力和理由。

第二部分：對中國務工政策前景沒底或者說不了解中國務工政策的農民工。中國改革開放近三十年，實際上農民工務工潮的興起也就是最近這十幾年左右的事。在我們對農民工二次分化的調查研究中發現，農民工不了解國家對務工政策的安排，不知道國家的務工政策會持續多久，趨向于干一年是一年，不能務工了就回家的做法。在這類農民工心中土地被認為是最有保障感的后盾。對于這部分農民工，如果不能讓他們理解國家的政策走向，他們參保的積極性就不會強烈，就算被按要求參了保，離開城市的時候退保也是情理之中的事。

五、解決農民工退保，政府決策應因時而變

1.農民工退保。彰顯社會經濟快速發展與政策設計的矛盾。中國農民工的出現是伴隨著改革開放的發展而出現的。中國為農民工辦理社會保險，主要是隨著務工潮的興起，才逐步建立的。2002年9月，上海市最先推出《上海市外來從業人員綜合保險暫行辦法》，其中包涵了對農民工工傷保險的相關規定。隨后，北京市出臺了《北京市外地農民工工傷保險暫行辦法》，相應的監管法規《勞動保障監察條例》也在開始實施。廣州、南京、武漢等地也均出臺了相關的法規，明確規定要為民工購買工傷、醫療等保險。可以說，中國農民工權益保障體系的建立，起步晚、基礎低，還有待于在實踐中進行摸索完善。經濟的快速發展，農民工群體以極快的速度出現和飛速發展，政策設計環境的不停改變，使得當初設計好的政策不能快速適應農民工群體巨變的現實。

2.農民工退保潮的有效遏制，農民工參保的積極恢復，政府的作用可以說居于重中之重，政府決策應因時而變才行。要從在全國范圍內統籌和自由流轉這個基點出發去制定各地的農民工社保工作政策，從便與銜接，易于管理入手。在現行農民工保障政策基礎上進行適當修改和調整，制定更適合農民工群體的社保政策和法規，比如從以下方面進行適當調整或修訂：

第一，重新考慮十五年累計交納保費的期限。可以在時間不變的情況下實行比較寬松的計算時間方式，以適應農民工流動性強和工作不穩定的特點。如果國家以轉移農村剩余勞動力為目標，發展城鎮化，那么對農民工保費交納就可以盡可能的寬松一些，政策靈活一些，以方便農民工適宜農民工的方式進行。也可以縮短一些保費交納的時間限制等等。

第二，農民工保費上繳國家財政，而不在地方財政留存。農民工保費直接納入國庫，地方政府只是負責收取，就可以保證各地在農民工保費上沒有區域之別，也就不會有地方利益的干擾。

第三，農民工不得自由退保，以確保農民工的最終受益。農民工社保的實施，應該具有強制性，如果我們堅信對農民工實施保障舉措是有利的，那么就不應該準許農民工自由退保，而應該在農民工退保時曉以利害，告訴農民工他們交納的保費最后是他們的，可以在年老時領取的，化解農民工對社保交費的憂慮。

第四，加強宣傳，并把各地農民工參保作為評價地方政府業績的參考指標，積極推動農民工參保。讓農民工熟悉保險，樂于參保，支持農民工養老保險政策。

當然，農民工的社會保障不可能一蹴而就，但是終究是大勢所趨，做好農民工保障，解決好農民工參保過程中的障礙和矛盾，功在當代，利在千秋。

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