利用外資：江蘇經驗給人們的啟示

戴文潔　戴子剛

摘要：改革開放以來，江蘇利用外資取得了世人矚目的巨大成就，同時也創造和積累了寶貴的經驗。這些經驗主要包括以下八個方面：必須堅持解放思想；必須改善外商投資環境；必須引導外商投資方向；必須配套建設開發園區；必須實施項目帶動策略；必須實施項目帶動策略；必須講求引資收益；必須保護資源與環境；必須堅持技術進步。

關鍵詞：外商；直接投資；環境；方向；收益；資源；技術；江蘇

中圖分類號：F830.593文獻標志碼：Ａ文章編號：1673-291X(2009)09-０177－03

改革開放三十年來，江蘇充分利用地處沿海、長江下游的區位優勢、經濟基礎較好的優勢以及長三角區域的優勢，積極營造良好的投資環境，不斷創新招商方式，吸納了大量國際資本，取得了令人矚目的成就。據統計資料顯示，江蘇實際外商直接投資2007年突破200億美元，江蘇利用外資總量近五年來始終居全國第一。1985—2007年全省累計外商直接投資1 422.9億美元，年均遞增40.7％，23年間增長1 837.1倍。三十年間，江蘇利用外資創造了富有特色的成功經驗，這些經驗在江蘇經濟與社會發展實踐中發揮了極其顯著的推動作用，給予人們很多啟示。這些經驗和啟示主要是：

一、必須堅持解放思想

改革開放以來，江蘇的各級干部做工作、想問題，總是始終堅持發展是硬道理，緊緊咬住發展不放松，牢牢抓住改革不放手。只要是能夠促進發展、增加財富、提高人民群眾生活水平的事，他們就大膽、放手地去闖、去做，從而抓住了發展機遇，抓出了成效。江蘇在貫徹中央的方針政策上，一貫緊密結合本地實際，科學分析，分類指導，堅持從本省實際出發；江蘇的經濟總量和發展速度已經達到了較高的水平，仍然能著眼于國際國內兩個市場，及時調整思路，加快發展，表現出很強的應變能力，自加壓力、開拓進取在江蘇蔚然成風。

江蘇提出的親商、安商、富商的觀念，全部放開、全民創業的觀念，成為加快發展外向型經濟的內在動力。目前，江蘇在利用外資工作中強調把發展作為第一要務，努力做到“先人一步、快人一拍、高人一籌”，形成了敢為人先、你追我趕、勇創一流的濃厚氛圍。

二、必須改善外商投資環境

為改善外商投資軟環境，江蘇抓了以下幾件實事：第一，江蘇省委省政府大力推廣昆山市的經驗，開展“誠信服務”定期評議，促進各部改進作風，增強服務意識，形成新的合力。第二，建立公開透明的統一法治環境。結合江蘇實際，建立健全法律、法規體系，切實做到依法辦事，規范管理，有效地維護中外雙方的合法權益。定期舉辦由外商投資企業參加的政策說明會，將國家有關政策及時傳達到企業。繼續規范稅外收費，公布統一的收費目錄。第三，創新協調保障機制。全省開展限時辦結制和一站式辦公試點，提高了辦事效率。完善各級政府外商投資服務中心的服務功能，加強各部門協調。改進工作方法，深入調查研究，加強宏觀指導，為企業排憂解難，為基層多辦實事。要提倡求真務實、雷厲風行的作風，說了就辦，辦就快辦，辦就辦好。著力解決群眾反映強烈的突出問題，為市場主體創造良好的發展環境，保護好、引導好、發揮好各方面的積極性。繼續加強對出口企業的服務工作。對出口1 000萬美元以上的外商投資企業，江蘇各地均實行了跟蹤服務制度。第四，在招商工作中實行首問責任制。第五，組織“三資企業”評議政府工作，受理投訴、受理舉報。第六，簡化行政審批手續。對這六件事，省政府出臺公布了制度規定，向社會做出了承諾，政府相關部門定期對各地區進行督查并在全省范圍內通報。

三、必須引導外商投資方向

利用外商直接投資的根本出發點是利用國際資源促進東道國的經濟發展。因此，必須以東道國自身的經濟發展、經濟結構調整升級為基點來考慮利用外資，而不能用東道國的產業結構去適應外商直接投資要求。經濟增長更多要依靠自身產業結構的調整和技術能力的提高，既不能一味追捧外資，也不能讓外商在江蘇任意投資。

進一步引導外資投向第三產業。改革開放早、中期，外商在江蘇投資大部分流向第二產業，尤其是制造業。隨著江蘇對外開放領域的進一步拓寬，外商投資產業結構在江蘇得到明顯改善。外商投資從一般性加工工業逐步向裝備制造業、服務行業、基礎設施和高新技術產業等資金技術密集型項目擴展。目前，在持續以制造業為主的同時，外資已經覆蓋了18個門類的行業。2007年，實際外商直接投資在第一產業2.7億美元，占外資總額的1.3％，比去年同期增長1.5倍；第二產業164.0億美元，占74.9％，增長12.4％；第三產業52.2億美元，占23.8％，增長77.3％。主要行業吸收外資比重為：制造業（71.9％），電力、燃氣及水的生產和供應業（1.7％），交通運輸、倉儲和郵政業（1.2％），批發和零售業（1.2％）、房地產業（15.6％）、租賃和商務服務業（2.7％）。此外，金融、保險、商業、連鎖、零售等行業引資的數量和地域也在不斷擴大。目前，江蘇省政府強調要加快產業結構調整和升級步伐，在保持第一、二產業穩定增長的同時加速發展第三產業，積極引導外資更多流入第三產業，進而促進江蘇產業結構的優化。

限制投機性外資流入，防范金融風險。金融安全是經濟安全的重要組成部分。金融業對外開放要堅持有序推進、審慎監管和控制風險的原則，以限制投機性外資的流入，這是江蘇經驗給我們的一個重要啟示。可逐步完善對QFII的評審機制，對QFII投資股票市場的資本規模進行監控，適當控制長短期投資的機構投資者比例，促進證券市場健康發展；對流入房地產的外資采取適當限制性措施，以減少房地產業的泡沫。

四、必須配套建設開發園區

國家級開發區是吸收外資的主要集聚區。開發區從無到有、從小到大的發展史，是江蘇改革創新的創業史。開發區發展要上新臺階，必須繼續開拓創新。唯有堅持創新，才能解決發展中的矛盾和問題，才能不斷增強生機和活力，才能始終走在發展的前列。

2006年，江蘇省12個國家級開發區實際到賬注冊外資52.63億美元，同比增長17.19％，占全省比重達30.19%,其中，無錫新區和蘇州工業園均超過10億美元，達14.57和13.8億美元。全省3 000萬美元以上的大項目有123個落戶在國家級開發區，占全省總數的57.48%。最大的三個項目是張家港保稅區的道康寧（張家港）有限公司、蘇州工業園的卡特彼勒（蘇州）有限公司的投資總額都在1億美元以上。蘇州工業園區經過13年的開發建設，引進了外資投資企業2 800多家，其中世界500強企業66家，累計實現利用外資130億美元，內外資總投入670億美元，預計年GDP超過800億元，財政總收入超過160億元，成為全國發展最快、活力最強、水平最高的開發區之一。蘇州工業園區發展的基本經驗，就是堅持與時俱進、不斷創新。蘇州工業園區在發展過程中結合國情，借鑒新加坡經濟發展和公共管理經驗，以高起點規劃推動高水平發展，以增長方式創新提高發展質量，以機制體制創新增強發展動力和活力。

改革開放以來，江蘇建設開發區的主要經驗是：第一，推進發展方式創新，加快產業優化升級。在新的發展階段，開發區加快從規模擴張為主向注重質量效益轉變，從發展制造業為主向發展先進制造業和現代服務業并重轉變，從主要依靠政策優惠向提升綜合服務功能轉變，努力提高發展質量和水平。開發區以開放型經濟為主體，推進產業優化升級，必須加快招商引資向招商選資轉變，以利用外資結構的調整推動產業結構的優化，加快發展服務業特別是生產服務業、加快制造業優化升級、加快加工貿易轉型升級。搶抓發展先機，努力實現服務外包發展的新突破。堅定不移地貫徹節約優先、環保優先方針，落實最嚴格的土地管理制度，實行最嚴格的環境保護政策，率先建立有利于節地、節能、減排的機制，在節能降耗、污染減排和環境保護方面發揮示范作用。第二，大力推進自主創新，增強核心競爭力。重點是強化企業自主創新主體地位，推動產學研緊密結合，走引進消化吸收再創新的發展路子。著力推進“三個結合”：推動科教優勢與開放優勢緊密結合，集聚各類創新資源，加快投資拉動向創新驅動轉變、資源依賴向科技依托轉變、江蘇制造向江蘇創造轉變；引進消化吸收與再創新緊密結合，制定和實施有利于引進消化吸收再創新的政策，提高自主創新能力。更多地引進跨國公司研發機構，鼓勵本土企業與跨國公司建立技術戰略聯盟，增強本土企業再創新能力；招商選資與招才引智緊密結合，為高水平發展提供智力支撐。把引進人才放到建設人才高地的突出位置，完善人才激勵機制，優化創新創業環境，注重引進高層次管理人才和創新人才，大力吸引海外留學生到開發區工作。第三，加快開發區功能創新，不斷提升綜合服務功能。突出抓好提高產業配套能力、發揮特殊功能區作用、完善發展環境三個重點。采取有力措施，鼓勵外資企業本土化，推動本土企業國際化。用好綜合保稅區、出口加工區、保稅物流園區等19個特殊功能區資源，為企業提供高質量、低成本的社會化服務。第四，大力推進管理創新，增創體制機制新優勢。創新行政管理體制，堅持“小政府大社會”、“小機構大服務”的方向不動搖，不斷完善精干高效的管理體制和與國際接軌的經濟運行機制，降低商務成本，構筑綜合優勢，形成有競爭力的發展環境。創新開發區建設機制，創新投融資機制，發展資本市場，拓寬投融資渠道，推進市場化開發、多元化投資。

五、必須實施項目帶動策略

項目是投資的載體，無論是招商引資，還是本地投資，都是以項目建設的形式實現的。沒有項目，就不可能形成現實的生產力，發展的速度和質量也就沒有保證。江蘇的每個城市和地區，無一例外都是把項目建設作為載體，他們的項目意識樹立得很牢，抓得很扎實。在江蘇全省范圍內，投資幾十個億、上百億的項目比比皆是。“一切圍著項目轉”，這既是對江蘇經驗的高度概括，也是給予人們的重要啟示。正是基于上述經驗，外商投資在江蘇的項目平均規模由1985年的25.9萬美元，增至2007年的374.7萬美元，規模增長13.5倍。目前，已有300多家世界著名跨國公司在江蘇投資，設立了770多家企業，其投資的規模大、領域寬、覆蓋面廣，對擴大江蘇外商投資的整體規模及利用外資水平和質量提升，都具有較強的推動作用。與此同時，外商投資方式也由改革開放初期合資經營逐步轉為獨資經營。1985年外商合資企業占外商直接投資的份額為95.7%，到2007年僅占15.7％，而外商獨資企業占到83.1％。

為落實項目帶動策略，江蘇建立了一系列重要機制。首先，建立和完善推進重大項目的快速反應機制、綜合協調機制和跟蹤服務機制，在項目落戶、資金到位、開工投產等各個方面實行全過程、“一條龍”服務。其次，建立重大項目獎勵機制，省政府和省轄市政府財政均能撥出專款，對總投資超過一億美元的項目，成功一個，獎勵一個。由此促進了一批體量規模大、科技含量高、集聚效應強的重大項目相繼落戶江蘇。以無錫為例，2007年全市新批總投資超過1 000萬美元的項目達到244個，其中接近和超過3 000萬美元的項目79個，5 000萬美元以上項目20個。尤其是上億美元項目，無錫對外開放以來至2001年僅有7個，2007年新批含增資的上億美元項目就達到10個。

六、必須講求引資收益

一方面，推進新的吸引外商投資方式，不斷擴大吸引外資規模。跨國公司的并購已成為國際投資的主要方式。1995年以來并購投資占國際直接投資的63%以上，而外資在江蘇的并購投資僅僅占6%左右。因此，江蘇省政府十分重視建立外商投資并購國內企業的法律框架體系，使外資并購有法可依，有章可循。同時，允許外商采用多種并購方式投資，包括：允許協議并購，通過產權交易市場并購，通過證券市場并購，通過股權轉讓或增資擴股方式并購。除了并購方式，還大力發展基金投資、證券投資、BOT投資等外商投資方式，使江蘇通過多種方式來擴大利用外資規模。

另一方面，必須核算引資收益。為減少引資收益低于成本的現象，江蘇的經驗是：在引進項目的微觀層面上，保證項目回報率高于融資成本，保證使用外資的綜合社會收益高于社會的綜合成本；在宏觀債務管理方面，將包括外商直接投資在內的一切債務總量控制在全省可以承受的范圍之內和國際公認的債務警戒線之下。

七、必須保護資源與環境

在改革開放初期，江蘇一些市縣從發展當地經濟的需要和相互競爭出發，招商引資饑不擇食，過分放寬對外資的監管，不惜以犧牲資源環境為代價，結果造成如下局面：第一，資源嚴重浪費和流失。突出表現為層層級級大辦開發區，對外商投資實行低價甚至零價格供地，有些技術檔次并不高的外商投資企業，圈大片地建“花園工廠”。第二，生態環境惡化，一些引資決策者和企業家對吸引外資急功近利，缺乏科學考察，沒有考慮合理利用資源、防止環境污染等可持續發展因素，致使國外一部分高耗能、高耗材、高污染的“三高”企業以直接投資形式轉移到江蘇，造成嚴重的生態問題。

以資源集約、產出效益和環境效應為標準引進外資，提高可持續發展能力。日益緊迫的資源環境壓力，是制約江蘇經濟社會可持續發展的一個重大現實問題。江蘇招商要從原先注重資金到位率轉向對項目質量的評價，充分發揮人力、人才和人文資源優勢吸引外商投資，發展資源消耗低、投入產出比高、環境污染小的集約型工業和環保產業。提高產業集中度，推廣循環經濟模式，提高可持續發展能力。要鼓勵外商向環保產業、清潔能源、清潔生產技術、生態農業開發、國內危險廢物處置和利用，以及國內高污染產業和企業的技術改造等領域投資；嚴格禁止引進那些嚴重污染環境且目前又無有效治理措施的項目、工藝和設備；對一些省內需要而又缺少配套技術治理污染的項目，要嚴格要求外商必須同時引進先進環保設備。對環境造成嚴重負面影響的外商企業要依法重罰，起到警示作用，并體現出“污染者付費原則”。

八、必須堅持技術進步

改革開放之前，由于江蘇技術起點低，開放之初便出現了一個不可否認的現實：不管是高新技術還是國外淘汰技術，只要是江蘇沒有的就全力引進，以便幫助企業贏利。在這種示范效應的影響下，江蘇各地企業爭先恐后地引進外國設備。這股“引進風”客觀上填補了江蘇的部分技術空白，但只有一小部分轉變為江蘇技術。

當前，在全球范圍內的高新技術競爭日趨激烈，江蘇企業若依靠外來技術去開拓國際市場，就很難形成江蘇優勢。只有自己具備技術研發能力，才能贏得一席之地。歷史研究表明，重要的戰略技術不可能從外部獲得。江蘇企業如果沒有自主開發技術，外資搭載進來的技術不會自動產生溢出效果。據調查，世界500強企業中約有40%把其先進技術拿到江蘇使用，但仍有14%的企業在江蘇使用落后或被淘汰技術。因此，不宜過分宣傳引進外來技術就一定能夠促進本地技術升級，否則會給本地經濟發展帶來負面影響。江蘇經驗給予我們的啟示是：技術能力只能自己從學習與實踐中獲取；外商直接投資帶來的先進技術畢竟是外來技術，如果不能消化吸收它，本地技術可能會繼續停留低層次上，“江蘇加工”很難變成“江蘇制造”。