大陸萬名問責下臺官員復出困局

羅科 王詩蕊

有人用“問責風暴”描述當前的行政問責，但官員責任不清、問責機制簡單粗糙，使之進入一個民眾不滿、官員抱怨的兩難關口。與此同時，問責制被過度糾纏泛濫于一些“新聞事件”性問題上，而政府運行中根本性的問題卻往往被忽視。

矛盾升級

一輪廣泛掀起的社會質疑和批評，未能改變鮑俊凱和劉大群既成事實的“提拔重用”。

三鹿奶粉事件中的問題官員趕在問責之錘落下之前便異地高升。圖為2009年1月22日，石家莊中級人民法院開庭審理三鹿奶粉案，門前匯集大量中外媒體記者與毒奶粉受害者。

三鹿奶粉事件中的問題官員趕在問責之錘落下之前便異地高升。圖為2009年1月22日，石家莊中級人民法院開庭審理三鹿奶粉案，門前匯集大量中外媒體記者與毒奶粉受害者。

2009年3月因三鹿奶粉事件被中紀委監察部給予行政記過處分的質檢總局食品生產監管司原副司長鮑俊凱，早在2008年就已調任安徽出入境檢驗檢疫局局長、黨組書記，行政級別也從副廳級升到正廳級。

同月被給予行政記過處分的河北省農業廳原廳長劉大群，也早在2008年11月從河北農業廳調任邢臺市擔任市委副書記，并在2009年1月當選邢臺市市長。

如今在安徽出入境檢驗檢疫局和邢臺市政府的官方網站上，正職領導未有變動的痕跡。三鹿奶粉事件中的問題官員趕在問責之錘落下之前，異地高升，也由此而擊破了先問責后復出，并復出時降級或平級換崗這個社會共識的“最低”底線。

圍繞問責官員的“復出”，民間質疑之聲鋪天蓋地，尖銳力度驟然升級;然而山西省太原市一位官員對記者表示，現在官員內部對問責意見也越來越大，反彈之勢很強。

于是，本意使中國吏治進入“能上能下”有效運轉的官員問責制及其官員復出機制，卻轉而進入一種兩難境地：不嚴厲實施問責制度，往往受到輿論的反對，并助長不負責任的風氣;嚴厲實施問責制度，往往受到一些人的質疑，并且很容易出現問責過分的問題。如果受責官員不能復出，則問責制會受到極大的內部阻力;如果受責官員復出，則問責制又會受到外部阻力，并被疑為形同虛設。

諱莫如深的“復出”

身陷問責風暴的官員，已是一個不可忽視的龐大群體。2003年以來，僅被媒體報道的問責官員累計就將近5000人次。

另據監察部和國務院法制辦的數據，2005年各級監察機關對濫用權力、謀取非法利益的47306名行政官員給予政紀處分;2006年，全國共追究執法責任9萬多人次;2007年近6萬人次被追究責任;2008年全國主要行政執法部門被追究責任的更是多達約8萬人次

此外，據各地省級媒體報道，甘肅省自2005年實行行政問責以來，4735名問題官員被問責;吉林省一年有279人受到行政問責;而在山西，2008年共有720名有關責任人被給予黨政紀處分。

如何處置逐漸龐大的問責官員群體，成為一大顯性政治問題。

問責制度本身并無意將受責官員打入“冷宮”。早在2002年中共中央頒布的《黨政領導干部選拔任用工作條例》中明確規定，引咎辭職、責令辭職、降職的干部，在新的崗位工作一年以上，實績突出，符合提拔任用條件的，可以按照有關規定，重新擔任或者提拔擔任領導職務。另按照2007年國務院頒布的《行政機關公務員處分條例》規定，公務員受處分的期間為，警告6個月;記過12個月，記大過18個月;降級、撤職處分有效期兩年。

左圖2003年在抗擊“非典”中“工作不力的張文康，孟學農被免職以后，行政問責制成為重塑誠信政府與責任政府的一種制度性機制。

對問責官員的再使用，“干部是黨和國家多年培養出來的，具有豐富的工作經驗和能力，如果輕易廢棄是個損失，也是個浪費、因此從組織工作來說，常有的想法是干部應以教育保護為主”，一位地方組織系統人士介紹說

但在實際操作中，問責官員的復出與其被免的時間間隔，多數并未超過一年，2006年環保總局局長解振華引咎辭職，一年后即被任命為國家發改委副主任。2006年12月彭水詩案中被免職的縣委書記藍慶華和縣長周偉更是在2個月后便相繼復出。或許意識到了輿論可能的壓力，官員的復出總是顯得極為低調。披露他們復出的消息多是媒體的報道，而非組織人事部門的任用公示。

“這是一個非正常現象問責官員的每一次復出，之所以容易引起爭議，引發民意反彈，主要是因為民眾對官員復出的原因、條件和程序不清楚，覺得有暗箱操作嫌疑，”國家行政學院公共管理教研部教授汪玉凱說。

而復出的非公開化進行，本身確實因為無詳細規章可循。《中華人民共和國公務員法》目前尚無關于官員復出的條件、程序等內容，《黨政領導干部辭職暫行規定》第二十九條“根據辭職原因、個人條件，工作需要等情況予以適當安排”的規定，也顯得過于模糊，這使本是問責制度化、常態化不可或缺一環的官員復出機制披上了神秘的面紗。

在無所不及的網絡和信息普照下，對這層神秘面紗的質疑，于2009年3月開始，達到輿論高潮。

遼寧鐵嶺市一位知情人士稱，2008年，原西豐縣委書記張志國任職沈鐵城際軌道工程辦公室一事被曝光后，不僅張志國最終被撤下，甚至當初動議他擔任此職的一位市委副書記也因此受到處分。

而一個月前的全國“兩會”上，交通運輸部海事局常務副局長劉功臣在“猥褻門”事件的主角林嘉祥問題上，對媒體說林不可能再復職后，又為林嘉祥叫屈：“網絡是可以殺人的，他就是個倒霉蛋。”

2005年，航拍受到污染的松花江。國家環保總局局長解振華因此引咎辭職。

“這反過來為政府問責制的推行制造了一個尷尬的難題。科學角度來說，官員應該能上能下，下了之后還能上，但現在卻很難被社會允許了。”汪玉凱表示。

隨著社會輿論對被問責官員復出問題的高度關切，汪玉凱猜測可能出于“保護”不錯的干部的目的，復出方式不得不走形。于是出現了鮑俊凱和劉大群在遭問責前就異地高升的新模式。

“現在是到了盡快建立官員復出機制的時候了”，北京大學法學院教授姜明安說，通過建立規范、透明的復出制度，讓民眾清楚知道什么情況的人可以復出，其復出的原因是什么，依據在哪里，這才是平息當前社會爭議的必由之路，也是對復出官員的一種更好的保護。

問責基礎之失

官員復出的隱蔽化源于前一環節——官員問責的隱蔽化。建立官員正常復出機制的前提是，廓清官員的職責和構建相應問責程序。

汪玉凱直言：“沒有當初事件中官員職責不清和問責機制簡單粗糙，就不會出現如何復出的麻煩。有些官員被問責是替別人或集體扛的，但你能這么跟社會說嗎？”

目前，在被媒體具名曝光和引起爭議的19名復出官員中，除了“最牛縣委書記”張志國外，孟學農、解振華等均是由于毒奶粉事件、SARS、煤礦事故、甕安事件、黑磚窯事件、阜陽大頭娃娃奶粉、吉林大火等重大公眾事件被問責的。

公共事件中，分清直接和間接責任卻是一件難事。但這些事件往往積聚著社會的極大關注，為了迅速平息社會不滿，高層往往會在調查組得出詳細結論前，先免了負領導責任的官員再說。

貴州高級人民法院副院長李漢宇2008年帶領民建中央行政問責制課題研究組調研事故頻發地山西后發現，事故發生后，發生事故的方面職責劃分很不清楚，官員被問責具有模糊性和犧牲性。李漢宇說，沒有明確責任劃分的問責制度不僅是一種擺設，而且容易異化為權力斗爭的工具。

中央黨校黨建部張希賢教授認為，長期以來，中國治國基本靠出臺紅頭文件，這在具體落實當中，很難把一個責任通過法規規范或法制，落實到每一個具體層面。

由于誰應當負責任，應當負責任到什么程度，沒有一個量化的、具體的規范以及明確的權責規定，中國人民大學教授毛壽龍認為，其結果就是一般由各級的最高行政領導確定是否要問責、力度如何、什么樣的人應該承擔什么樣的責任。

而各級最高行政領導的判斷，也更多是出于一種對形勢的政治性判斷。這使得問責不是依據失職情況和錯誤大小，而是取決于媒體與社會的關注程度。

中南財經政法大學教授喬新生經過研究發現，一個地方出現重大安全生產責任事故之后，上級官員往往根據安全生產事故的社會影響來決定罷免官員級別的高低。而這么做的苦衷又在于，一些地方黨政官員非常重視安全生產責任，但無職無權，在提高安全生產方面難以有所作為，部分官員雖然具體負責安全生產責任，但又缺乏必要的人事權和財權，很難改變生產現狀。

而探究其中更深的原因，安徽省巢湖市政協秘書長葉銘葆則將之歸結為整個官制設計中存在的責任和權力不對稱問題，這種不對稱，使問責失去了科學的評判標準，從而造成問責的隨意性和選擇性。

按照大陸黨管干部的原則，黨委掌握人事任免權，行政首長對不稱職的部下難以采取組織措施，這導致政府的責任與權力的不對稱。此外，在政府班子內部，也是集體決策，分頭辦理。這種領導體制，并非真正意義上的行政首長負責制，即使是行政一把手，在討論問題時也要注意聽取班子成員的意見，不可能個人說了算，同時，作為分管某方面工作的班子成員，雖然可以就所分管的工作提出處理意見，但這些意見能否被采納，則要取決于集體討論的結果。在此種情況下，難以準確認定問責的對象。

葉銘葆說，人們所批評的“抓替罪羊”、“丟卒保車”式的問責，認為問責對象選得不準，實際就是對行政運轉的深層次權責分配的潛意識認知。北京大學政府管理學院教授楊鳳春稱，問責被濫用不是最危險的，最怕的是責權利不均衡，使問責制失去實施的合理性基礎。

問責程序化

責只是問的基礎，如何“問”也需要一套標準和程序加以保障。但李漢宇說，對于政策、決策失誤和失職、瀆職，濫權達到多大程度，造成多大損失即應承擔多大責任，相應事件、事故導致多大損失等事項，目前在大陸缺乏可供一體遵循的標準。

在實踐中，大多數地方或部門，只有某個事件引起強烈的輿論關注后引起領導重視，問責才進入實踐，處理幾個官員給輿論一個交代。對此，李漢宇直批現在的問責制正在走向情緒化和不確定性的錯誤方向。

2007年，山西黑磚窯事件中，時任洪洞縣副縣長的王振俊在震驚全國的問責風暴中下臺。

在這種被公眾輿論效應“綁架”的問責制下，“那些空缺的職位，山西官員為什么不太敢問津？就是大家覺得行政問責制不科學，對未來缺乏穩定的預期，怕一不小心又被問責了”，一位山西官員對記者表示。

由于問責規則的后置性，導致被問責人承擔政治責任或者其他責任的，被問責人通常不容易接受，社會大眾也通常將之視為“官運不濟”。這也是公共事件中被問責官員復出的最初原因。

迄今為止，大陸還沒有一部專門的行政問責法律。不過，1997年以來，大陸各地政府已經自行展開行政執法責任制的建制及推行工作，著力將行政執法績效評估和責任追究機制引入行政管理之中。但在當前，各地制定的規范性法律文件在行政問責范圍、標準、程序以及責任形式等方面都不相同，缺乏統一性和嚴肅性。

“打個比方，同樣是開會打瞌睡，在四川會被記大過，到云南就會被免職，到上海就談談話，被問責的官員肯定會覺得不公平。”李漢宇說。

此外，對問責對象應當落實到哪一級別，哪一層面，每個地方都不盡相同。民建中央課題組調研發現，海南省和重慶市關于行政問責的規范性文件名稱分別是“行政首長問責暫行規定”和“政府部門行政首長問責暫行辦法”。前者的問責對象是“省人民政府所屬部門和市、縣、自治縣人民政府行政首長（含主持工作的副職）”;后者的問責對象則僅限于“市政府部門行政首長（含主持工作的副職）”。“這方面應該由全國人大立法或由國務院出臺行政法規，對行政問責制進行規范。”李漢宇說

目前，民建中央已將提案和意見提交中央有關部門。建議盡快以行政法規的形式制定

“行政機關公務員問責辦法”，由國務院公布施行。行政法規頒行后，各地制定的各種問責辦法應停止施行。

對于全國性的問責制，姜明安提醒稱，對官員啟動問責，一定要滿足時間性條件，“干部對工作和下屬的熟悉需要一個時間段這個時間段設置因管轄范圍大小而不同，比如說省級領導應該入職半年至一年，市級領導應半年，縣級領導應3至6個月”。

姜明安還建議，要按照事態的嚴重程度或影響大小來決定應當承擔政治責任的官員級別，比如，特大事故追責到省一級或者地市一級，重大事故追責到地市一級或縣一級，等等。

汪玉凱認為，一旦啟動問責，就需遵循質詢、責任認定、檢討、道歉、請辭，免職等操作程序，以保證問責制沿著法治的軌道進行。

由于問責對行政官員的仕途影響極大，其中還需要給予被問責官員申辯的機會，而且申辯的內容應當記錄并作為處理的重要依據。同時也應當完善相應的救濟程序，例如行政救濟和司法救濟等。

“其實很多事情，也并不需要等到事后去問責這種嚴重地步。”楊鳳春教授認為，可將監管制度前置，前置的第一個環節就是述職，要建立常規的述職機制，利用經常性的述職轉變他們日常的工作狀態。

至于官員一旦被問責，則其具體的“復出”則可分類設計。華北電力大學公共管理研究所譚琪教師提出兩分法：對因違反職業道德和倫理道德失職，對重大事件有直接責任的官員，不予“復出”;因工作不力、失誤或人民群眾不滿意引咎辭職的官員，應建立跟蹤、考評機制，以一年為“復出”的基本年限，按照群眾意見，復出條件和法定程序（標準）等步驟，公正公開地“復出”。

學者們還建議建立官員復出回應機制。政府就官員復出的事由、依據、程序等內容廣泛征集群眾意見，實行決策承諾制、決策公示制，通過社會調查、聽證制度等完善復出制度的法制化，建立公眾一回應載體一政府一公眾的回應流程系統。“問題”官員在群眾認可的基礎上，依據回應流程系統向群眾作一個復出程序說明。

“殃及”池魚

在中央自上而下對公共事件嚴厲問責的帶動下，地方政府進一步對庸官也展開了風暴式的問責。

三鹿奶粉事件讓十數名石家莊干部立時從原有軌道上“停”了下來。河北省省委一名干部透露，在三鹿奶粉事件中被免職的石家莊原市委書記吳顯國，“這位仍是副部級的干部因無現職，已被安排到中央黨校學習，原市長則暫賦閑在家”。事件之后，河北省又由此發動了一次吏治整頓運動，并將2009年定為干部作風建設年。“現在的氣氛，使河北省干部可以說是戰戰兢兢。”上述河北省省委干部說。

根據統計，2009年2月份以來，因上班打牌，在玩電腦游戲等行為，河北全省有8個市共對347名機關工作人員的違規違紀行為進行了查處、問責。全省2萬名處級干部要進行輪崗。

“現在各個部門都在進行作風排查，人人要過關，這有點別人生病、自己吃藥的感覺。”河北省一位政府人士嘆息稱。

河北省委書記張云川在2009年2月份為此次整吏風暴定性時強調，各地要抓重點、抓典型，動真的、來實的。“誰阻擋了河北事業發展，誰讓市場主體和人民群眾過不去，我們就讓他過不去，調整他的位置、摘去他的‘帽子。”而前述山西官員則稱，山西每出一次公共事件，就會順帶著整頓一次干部作風，“頻繁得身心疲憊，現在大家對問責已經敏感到極點”。

僅據2003年來的大陸媒體報道統計，目前各地問責庸官已累計達3449人次。而進入2009年，各地對官員的問責內容進一步細化。

2008年9月，四川省巴中市政府將放假通知中“中秋節”寫成“端午節”，有關部門的3名官員即被免職。2009年3月，四川南充市地方海事局及南充順慶區干部因上班時間打牌遭曝光上網，激起公憤，之后受到問責被撤職。此外，陜西省、云南省昆明市、湖南省衡陽市等地接連發生官員開會瞌睡時被記者抓拍的事件，這些官員最終被撤職。

問責主體缺位

在內地，黨務系統也被納入公務員序列。深圳大學管理學院副教授宋濤經過對問責官員的抽樣研究發現，在被問責的官員職務構成中，縣局級行政副職、正職和廳市級行政副職三個級別職務被問責官員的人數加起來占總人數的52%，成為居于前三位的問責對象。

針對目前的行政問責基本上采取行政系統內部的問責方式，日前，民建中央亦向中共提出了完善黨委系統問責制的建議。李漢宇說，黨委書記和行政首長之間的責任承擔，目前沒有透明合理的判斷依據。而只有執政黨及其官員在責任體系之內，才有可能實施嚴格意義上的問責制。

此外，宋濤的統計還顯示，官員問責事件中99%的啟動者為上級黨政部門，而由人大啟動的法律問責基本沒有。這種依賴行政等級權力的問責制，使行政運行高負荷運轉，也使其他資源處于閑置狀態。

“人大往往是政府進行問責后才會介入，屬于事后問責，更多的是流于形式。”針對人大問責缺位，姜明安說。

一個社會的良性治理，依賴于政治一行政二分，政治對應民意，行政對應問責。“現在大陸凸顯民生政治，并將政治上的民意有力地傳導為行政上的問責。不過，汪玉凱認為，這種“問責”只能局限于惡劣后果出現以后的官員處理，而不可能到達所有的權力行使過程，過于依賴于結果性“問責”，一方面難以改變不出現惡劣后果下的權力無責任的狀態，另一方面，會積累官方和民間之間更大的矛盾。”

據悉，民建中央已向有關部門提出以現有紀檢、監察派駐機構為載體，由本級人大常委會委任包括人大代表、政協委員，民主黨派人士在內的若干專業人士組成獨立運行的“監察委員會”，對委派機關負責，賦予其特殊的監督權，“看”住行政機關特別是行政首長，作為對“決策權，行政權”的有力制衡，或可彌補現行內部監督制度之不足。但“對我們的建議，中央有關部門目前還沒有回復，也沒這么快”，李漢宇說。

編輯 陳磊 美編 虎妹