未來二十年中國城市化進程與社會政策的互動

劉　欣

摘要：伴隨著中國經(jīng)濟的發(fā)展和城市化進程的不斷加速，到2025年將會有接近10億人居住在城市，大量流動人口的出現(xiàn)將是前所未有的。我們必須對這即將出現(xiàn)的新情況進行分析，以對未來社會政策進行調(diào)整，使得城市新移民能夠完全參與到城市化進程中并且充分享受經(jīng)濟增長所帶來的物質(zhì)和精神財富；同時，完備和系統(tǒng)的社會政策對成熟經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)政策的形成、未來中國經(jīng)濟的持續(xù)健康的發(fā)展以及緩解目前經(jīng)濟增長方式對環(huán)境、資源的壓力也將會起到重大的作用。

關(guān)鍵詞：城市化；社會政策；經(jīng)濟政策

中圖分類號：C91文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1002-740B(2009)03-0027-03

根據(jù)麥肯錫研究中心于2008年3月發(fā)表的《飛速進入未來——2025中國城市化》預(yù)測：到2025年，伴隨著中國經(jīng)濟的不斷成功增長和人們對于更高生活質(zhì)量的向往，中國城市化會以前所未有的速度發(fā)展，將有接近10億中國人居住在城市，僅百萬人口的城市就將達到221個。城市經(jīng)濟創(chuàng)造的財富將占到整個中國國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的90％以上；與此同時，城市化用于社會服務(wù)資金投入缺口，對于土地、能源、水資源和環(huán)境形成巨大壓力。報告也認為，在城市化的進程中，GDP的增長很有可能達到既定的目標(biāo)，但是僅僅對GDP的追求不可能達到社會和諧發(fā)展的目標(biāo)。報告分析，中國經(jīng)濟的增長和城市化是攜手共進的。城市化的發(fā)展將使得中國新興的中產(chǎn)階級集中于城市，并通過消費來推動GDP的增長。在規(guī)模非常巨大的城市化進程中，城市移民將會是主要的動力。中國必須成功地化解土地、資金、自然資源和人力資源等基本投入方面的壓力。

一、未來城市化對目前我國社會政策的挑戰(zhàn)

根據(jù)這份報告，我們可以再次發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟增長與城市化的良性互動模式，這也是在世界其他地方不斷被證明的經(jīng)濟發(fā)展的必由之路。長期以來，我國不斷在尋找經(jīng)濟增長新模式和新動力，從過去以出口導(dǎo)向型的經(jīng)濟發(fā)展模式，已經(jīng)逐漸向刺激內(nèi)需的方向轉(zhuǎn)變，而城市化正是提高國內(nèi)需求、為經(jīng)濟發(fā)展提供持續(xù)和強大動力的重要組成部分。特別是在面對目前的國際金融危機，國內(nèi)需求對經(jīng)濟發(fā)展的重要性更得到了凸顯。該報告預(yù)測，2025年城市消費對GDP的貢獻將會比2005年提高8％，城鎮(zhèn)消費將占COP的33％，達到21.7萬億元人民幣。

城市消費水平的提高一方面有賴于經(jīng)濟增長以及居民收入和消費水平的提高，另一方面與城市消費者數(shù)量和需求的增加也有著密切的關(guān)系。報告預(yù)測，城市人口從2005年到2025年將增加3.54億，而其中2.4億將是農(nóng)村剩余勞動力。城市人口的增加帶來了更大的消費市場，但也對城市公共服務(wù)所依賴的公共財政提出了更大的挑戰(zhàn)。在社會政策層面，未來20年中國城市化發(fā)展將對我國的社會政策帶來一系列的挑戰(zhàn)：如何更好地適應(yīng)城市的快速擴張和城市人口的劇烈增長，服務(wù)于經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展，為經(jīng)濟發(fā)展提供高質(zhì)量的人力資源，如何成為社會緩沖器，成為社會和諧的保證，這些問題給我們帶來對于社會政策理念方面的思考。

根據(jù)對此報告進行的分析。我國的社會政策未來將會出現(xiàn)以下幾個挑戰(zhàn)：一是隨著城市人口的劇增，社會政策服務(wù)對象類型將會發(fā)生很大的變化，在城市中，主要對象由原有城市居民向城市新移民轉(zhuǎn)換，更多新的服務(wù)對象將會出現(xiàn)，服務(wù)的方式也會出現(xiàn)變革。這點同以往城市化的方式密切相關(guān)。二是地方公共財政的短缺。使得能投入到公共服務(wù)的資金更加捉襟見肘。目前地方財政收入的大部分來自土地出讓金收益，特別是近年來房地產(chǎn)市場的飛速發(fā)展。更加強了地方政府對土地資源的依賴。這也得到了國務(wù)院發(fā)展研究中心“中國土地政策改革”課題組的證實：2007年全國土地出讓總價款為9130億元以上，而全國的財政總收入為3.2萬億元，土地出讓收入占財政收入的比重為28.53％。但是目前隨著房地產(chǎn)政策的調(diào)控，金融政策的從緊，出讓土地規(guī)模也受到國家的嚴格控制，城市土地出讓將面臨更加嚴格的控制，與此相關(guān)的就是出讓金收入的萎縮。這會使得目前較大程度的依賴土地的地方財政出現(xiàn)短缺，同時帶來社會公共服務(wù)資金投入減少的連帶后果。僅就這兩個問題而言，矛盾已經(jīng)浮現(xiàn)：一方面是社會政策對象的覆蓋面將不斷擴大，另一方面是社會政策所需的資金來源不斷減少。

我國社會政策的服務(wù)覆蓋面是相對狹小的，由于目前尚未有詳盡系統(tǒng)的社會政策圖表，如教育、衛(wèi)生、住房、社會保障等方面。我國的社會政策及社會福利是從狹義的福利定義出發(fā)的，其目標(biāo)受眾為由于年老、疾病和工傷等客觀情況下需要得到幫助的人，主要還是面向老年人、殘疾人、孤殘兒童這樣有特殊需要的群體。在我國進入城市化快速發(fā)展時期后，城市人口在2025年將比2005年增加3.54億。但這僅僅是增加了城市人口數(shù)量，究竟這些城市移民能否充分融入到城市生活中，能否充分、平等的享受經(jīng)濟發(fā)展帶來的成果，還未可知。

二、面對新一輪城市化的社會政策思考

改革開放以來，我國社會政策的變革與經(jīng)濟體制改革密切相關(guān)，國有、集體企業(yè)從家長式大包大攬的社會福利產(chǎn)品提供者的角色中退出。在這個變革過程中，出現(xiàn)了部分國有、集體企業(yè)職工下崗待業(yè)，住房、醫(yī)療、教育等公共福利服務(wù)的市場化實驗，貧富差距的不斷加劇等一系列問題。我國政府從當(dāng)時改革的狀況和時代背景出發(fā)，所實施的城市社會政策的主要對象針對的是城市居民。由于城鄉(xiāng)戶口分治，使得城市居民與農(nóng)村居民相比具有更多的保障：最低生活保障、下崗工人再就業(yè)、廉租房政策等。對于城中村和城市近郊農(nóng)民而言，由于其居住的土地具有較大的經(jīng)濟價值，使得他們可以在取得城市居民身份的同時享受城市戶口所帶來福利權(quán)利。

放眼未來，在城市化浪潮中，城市新移民將大多數(shù)來自距離城市較遠的農(nóng)村。首先在身份上，由于他們不擁有城市戶口，這就帶來一系列融入城市生活的難題和尷尬：他們通常是以生產(chǎn)者、建設(shè)者的身份出現(xiàn)，但取得的回報卻十分微薄。他們在生活無著時不能申請最低生活保障，其子女就學(xué)充滿艱難，沒有資格購買專為城市居民設(shè)計的經(jīng)濟適用房。

其次，相對而言，來自農(nóng)村地區(qū)的城市新移民不具備相應(yīng)的技術(shù)能力并缺乏良好的教育，這使得他們在就業(yè)選擇上受到較多的限制和歧視。除了缺乏良好的人力資本，他們更大的劣勢在于缺乏廣泛和可依靠的社會資源。在目前缺乏基本福利保障的前提下，他們在面對經(jīng)濟形勢變化和社會變遷以及個人、家庭變故所帶來的種種困境面前，缺乏足夠的應(yīng)對機制，屬于相當(dāng)脆弱的人群，極易在貧困線上下掙扎。人力資源和社會資本的缺失使得他們在向社會流動中處于極度的劣勢。

再次，在以往的城市化過程中，城郊農(nóng)民的身份和意愿是相對被動的，他們所擁有進入城市的門票就是以集體方式占有的土地，由于城市的擴張使得他們擁有的資源價值不菲。在擁有城市居民身份的同時，也為城市化提供了豐厚的公共財政收入和巨大的發(fā)展空間。相比之下，今后二十年的

城市新移民將大都是“兩手空空”地進入城市謀生，他們在其原居住地的土地和房屋不可能給他們帶來與城郊土地一樣昂貴的價值，對其進入城市生活不具備關(guān)鍵性的支持和保障的作用。通過對城市移民的二代調(diào)查發(fā)現(xiàn)，他們已經(jīng)不再像父輩將其在農(nóng)村擁有的土地和房屋作為城市生活失敗的最后避難所，沒有人再愿意返回故鄉(xiāng)。對于不得不返回農(nóng)村的城市新移民而言，返回不但意味著其自身的失敗，更昭示的是城市化的失敗。

對于目前已經(jīng)在城市生活的移民而言，他們現(xiàn)在需要亟待解決的問題將會是下個二十年新移民面臨問題的開端和縮影。據(jù)廣州對于城市移民第二代所做的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在父輩的呵護下成長，打工二代已經(jīng)對城市生活發(fā)生了認同，接受了城市人的消費觀念和價值取向。但另一方面，他們也面臨一系列代表性危機：教育水平不高，對工作期望值普遍較高，面對豐富多彩的城市生活存在巨大的心理落差，工作、生活的不如意容易導(dǎo)致心理不平衡，極易引發(fā)社會問題。在精神層面，對農(nóng)村剩余勞動力進入城市務(wù)工情況的大量調(diào)查也揭示了農(nóng)村剩余勞動力在心理健康方面的困境，邊緣化的社會生活對其心理也具有破壞性的負面影響。這表明，城市移民融入城市生活的艱難和痛苦，已經(jīng)逐漸成為城市新貧困社群的一部分，就觀念和價值觀而言，他們認可、向往、追求城市生活，但是要真正的實現(xiàn)還有諸多的困難。包括物質(zhì)上的貧乏和精神上的困惑。

三、結(jié)合我國經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)政策對未來我國社會政策的構(gòu)想

在解決未來大量城市新移民的問題上，考慮到社會政策實施對象和社會背景的極大差異和變遷，新的思路和政策應(yīng)當(dāng)被思考并付諸實踐。隨著大量流動人口進入城市，資源的分配將會更加緊張，市場競爭將會更加激烈，這意味著更多的市場競爭失敗者的出現(xiàn)。政府需要建立各項完備的保障性制度，如收入再分配和財政轉(zhuǎn)移支付手段來保證一部分人在競爭性市場中的失敗后如何維持生計。這也是在資源稀缺常態(tài)條件下的社會風(fēng)險的分配，同時也是廣義社會福利發(fā)生的基礎(chǔ)。建立全面和高效的社會政策體系正是對于市場風(fēng)險的分擔(dān)和對經(jīng)濟發(fā)展成果的鞏固和深化，這也正是政府必須積極介入社會政策的理由之一。

縱觀西方發(fā)達國家的福利社會發(fā)展史，我們發(fā)現(xiàn)。社會福利政策是與經(jīng)濟政策處于同等重要的地位，政策之間互相扶持，促進了彼此的發(fā)展。例如英國在上世紀(jì)80年代的福利改革是與其當(dāng)時采取的新自由主義經(jīng)濟政策所吻合，福利政策的改革使得英國擺脫了沉重的福利負擔(dān)，通過大量私有化來激發(fā)市場自身的活力和動能，從而使其經(jīng)濟走上健康發(fā)展的軌道。這個例子從另外一個側(cè)面說明，社會政策的應(yīng)用必須充分考慮到包括經(jīng)濟在內(nèi)的一系列客觀歷史條件，這樣才可以使社會在平穩(wěn)的態(tài)勢上消化經(jīng)濟發(fā)展的不平衡和副作用，從而在長遠上為經(jīng)濟和社會的發(fā)展提供源源不斷的動力。從這個意義上來看，必須采取合理有效的系統(tǒng)性社會政策工程與經(jīng)濟政策取向、社會發(fā)展階段相適應(yīng)。使社會政策不僅保障經(jīng)濟政策目標(biāo)的有效實現(xiàn)，解決隨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌出現(xiàn)的社會問題，而且可以為經(jīng)濟和社會的發(fā)展提供持久的高素質(zhì)人力資源，促使經(jīng)濟目標(biāo)的實現(xiàn)和社會的全面發(fā)展。

基于我國改革開放30年以來所取得經(jīng)濟發(fā)展成果，在面對未來20年的城市化浪潮，我們完全有能力有信心以解決城市新移民的社會融入為契機，使我國社會政策更加系統(tǒng)化和制度化，使得社會政策在解決個人就業(yè)、教育、住房、醫(yī)療和養(yǎng)老方面發(fā)揮更大的作用，使個人在激烈的市場競爭條件下具有充分的先決條件和保障。政府也必須進一步強化其福利責(zé)任，在積極介入社會政策的建立和實施上起到更大的作用。通過完善社會政策的實施，真正使得我國經(jīng)濟發(fā)展的動力來自高素質(zhì)勞動力的推動，高附加值產(chǎn)業(yè)的貢獻，以及源源不斷的巨大國內(nèi)消費市場的刺激。

面對未來城市化的挑戰(zhàn)，有以下四個問題需要尋求更多的突破和解決。首先，就解決城市新移民福利準(zhǔn)入政策層面。首當(dāng)其沖需要解決的就是對其不公平的人為的身份限制，廢除城鄉(xiāng)二元化的戶籍制度。從公民權(quán)和社會政策角度看，我國以往所實施的戶籍制度人為地制造城市與農(nóng)村的割裂，將公民分為城市居民和農(nóng)村居民，由此帶來的是相應(yīng)不平等的公民權(quán)利。公民權(quán)理論倡導(dǎo)者馬歇爾認為。公民權(quán)就是從經(jīng)濟成本角度檢視社會平等的一個側(cè)面。具有平等的公民權(quán)并享受相應(yīng)的經(jīng)濟、政治、社會權(quán)利。是每個公民分享社會發(fā)展成果的前提和依據(jù)。在未來建立的社會政策必須完全消除城鄉(xiāng)差別對待，進一步消除對人力資源自由移動的限制(如目前城市流動人口的社會保險金隨地不隨人)，為個人發(fā)展提供更多的機遇和保障，充分發(fā)揮城市新移民對經(jīng)濟發(fā)展的貢獻能力，使得經(jīng)濟增長、城市發(fā)展與城市移民的融入成為一個良性互動的過程。

2008年10月，中共中央在《關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中，做出了一系列的戰(zhàn)略部署，以逐步解決長期以來對城市化發(fā)展的桎梏。其中重要的一點就是提出了推進戶籍制度改革，放寬中小城市落戶條件。使在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和居住的農(nóng)民有序轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民。加強農(nóng)民工權(quán)益保護，逐步實現(xiàn)農(nóng)民工勞動報酬、子女就學(xué)、公共衛(wèi)生、住房租購等與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇，盡快制定和實施農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法等。這不但從身份上解決城市新移民的戶籍問題，更重要的是對戶籍后所代表的社會權(quán)利予以肯定和保護。其影響對于未來我國城市化的進程是非常深遠的，而且對解決現(xiàn)階段一系列社會問題具有根源性的意義。

其次，針對城市新移民的特點，他們自身由于在社會財富和資源的第一次分配中具有先天性相對不足，譬如勞動力、資本、土地和技術(shù)等，所以政府除了制定相應(yīng)的財稅等政策來調(diào)節(jié)第二次收入分配外，還需要制定更為詳盡的社會投資型福利政策。社會福利應(yīng)該是作為對人力資本和社會資本的一種投資，它將會對經(jīng)濟發(fā)展和勞動力素質(zhì)的提高起著重要的作用。例如就未來教育政策和就業(yè)政策而言，通過教育資源和教育機會均等化的人力資本投資的模式來增進新移民的環(huán)境適應(yīng)力和競爭力，使受教育程度高度轉(zhuǎn)化為就業(yè)競爭力；在就業(yè)方面，消除二元勞動力市場，消除城市新移民的就業(yè)壁壘，使得他們得以有機會向上流動進入中收入階層，增加其收入水平，提高其社會地位，從而使城市新移民真正融入城市，在根本上改變目前不合理的倒“丁”字型社會結(jié)構(gòu)。這種對人力資源的投資，就是通過全面的教育和職業(yè)培訓(xùn)對人力資源進行高效的開發(fā)和利用，從而提升整個社會的智力資源水平。對于目前經(jīng)濟發(fā)展模式從高消耗高污染的生產(chǎn)性增長轉(zhuǎn)向高效益高附加值的服務(wù)產(chǎn)業(yè)將會產(chǎn)生巨大的推動作用，從而達到對我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟增長方式的根本性調(diào)整。這對于經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展，緩解環(huán)境、資源壓力將意義深遠。以上的社會保障和人力資源投資的措施對于解決深層次的精神健康和社會認同，也具有先決性的意義。通過對城市新移民身份和權(quán)利的進一步認同和保護，可以使得整個社會建立起對社會共同性認識，包括利益的共同性和意義的共同性，切實改變各類弱勢群體的處境，提高他們對生活的期望，建構(gòu)利益結(jié)構(gòu)公平的社會公正衡量尺度，從而真正構(gòu)建一個更加公平與和諧的社會。

再次，在政府財政方面必須盡快轉(zhuǎn)變公共財政收入的來源。不能繼續(xù)通過透支未來城市土地存量和破壞環(huán)境、資源的方式換取發(fā)展。激發(fā)地方政府的能動性是構(gòu)建社會政策中非常關(guān)鍵的一環(huán)，必須充分發(fā)揮地方政府在解決經(jīng)濟、社會發(fā)展中對實際問題的貼近和對民意的快速反應(yīng)能力，抓住城市化加速發(fā)展所帶來的機遇，轉(zhuǎn)變以往單純追求GDP的發(fā)展模式，通過扶持新興經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的成長和發(fā)展，建立高附加值經(jīng)濟來為政府財政及城市化發(fā)展所需資金進行造血，達到財政收支平衡，使社會投資在政府支出所占份額不斷加大，積極創(chuàng)造條件達到經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的雙贏局面。

最后，就政治層面而言，政策決策和監(jiān)督的改革需要進一步大力深入推進。中央政府需要積極扶持地方民主選舉改革的試點和進一步推廣，加大對地方政府的政治支持和政策扶持，放權(quán)于地方，使地方在各類型政策制定和執(zhí)行方面有更大的自主權(quán)和能動性。在地方層面，必須通過各種措施使基層民意能更有效地影響政策的制定，并且更重要的是能夠使民意起到監(jiān)督政策制定和實施的作用，使經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)政策和社會政策的實施不是通過損害大部分人的利益而使少部分人受益，特別是在城市征地補償?shù)让鎸ι鐣鮿萑后w的方面。誠然，從政治實踐看。民眾對社會政策的影響大多是以間接方式，能量相當(dāng)有限，而且影響程度也可能有極大的不同，主要體現(xiàn)在：提出議題，減少政策可選范圍，表達缺乏社會支持等方面。從這點上可以看出，中央政府在監(jiān)督和制約地方政府方面仍需發(fā)揮一定的作用，在大膽放權(quán)的同時也必須通過長效的制度性監(jiān)管方式保證地方政策不觸及底線。

責(zé)任編輯：王潤秋