回顧與反思：政府公共服務評價指標體系研究進展

郭　斌　薛　冰

摘要：指標體系設計是政府公共服務評價的前提和基礎。西方公共服務評價指標體系的演進表明。指標設計的首要問題是理解政府服務績效的內涵，明確政府職能的合理定位。國內的指標體系研究應從指標體系設計方法論、公共行政價值和政府職能定位、評價維度及工具選擇、指標遴選及權重確定等領域，拓展公共服務評價指標的研究思路，從而使中國公共服務評價指標體系的設計更臻合理完善。

關鍵詞：公共服務評價；指標體系；反思

中圖分類號：

文獻標識碼：A文章編號：1002-7408(2009)03-0053-03

隨著“服務型政府”建設的深入，強化政府績效評估，提高政府公共服務能力已成為中國各級政府職能轉變的重要內容。評價指標體系作為政府公共服務評價的前提和基礎，也成為學界研究的熱點問題。本文在對國外代表性研究成果梳理的基礎上，對中國有代表性的公共服務評價指標體系加以簡要評析，以期推動該領域研究在中國的發展。

一、西方公共服務評價指標體系研究回顧

績效評估作為監控政府行為，提升政府管理績效的有效工具。在公共管理研究中占有重要地位。19世紀末20世紀初以效率為宗旨的傳統公共行政模式首先將企業中的績效評估方法引入政府管理中，績效評估成為了衡量政府效率的基本方法。然而，績效評估作為一個新的研究領域并在實踐中大規模運用得益于70年代末興起的公共管理運動。為矯正政府失靈帶來的種種弊端，增強政府對社會的回應性，提升公共服務品質，績效評估成為評價和改進政府公共服務的重要治理工具。與之相應，公共服務評價指標體系的構建也成為公共管理研究中的熱點和難點問題。

政府績效評價指標設計作為政府績效管理的衍生物，伴隨著公共行政的轉型經歷了設計重心的不斷調整。20世紀初期，為了應對官僚政府運行的高成本、低產出，當時公共行政的主要目標在于“政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費用或能源方面用盡可能少的成本完成這些適當的工作?！睘榇?，效率成為了“這一時期政府績效評估的核心價值取向”。在“效率至上”的時代，政府績效評價的內容和結構也不斷調整與演進，從“成本約束”即如何以較低成本來執行政府既定職能，到“產出約束”即關注職能擴張的背景下政府活動和項目的產出，再到“效益約束”即“使用現有資源所實際取得的結果與應取得的最大結果之間的比率”。總體上，20世紀60年前西方政府公共服務評價仍強調為“大政府”消腫，“效率”導向成為績效評價指標體系的首要標準和原則。

60年代后期，以效率為導向的公共服務評價，由于忽視公共行政所應擔負的廣泛的社會責任，引發了一系列的社會危機，客觀上要求反思政府的工具理性，實現公共行政“價值返魅”。因此，政府績效評價開始由“效率至上”偏向于“公平至上”，強調公共行政評價的公眾導向，“將社會公眾的需求作為政府存在、發展的前提和目標?！薄肮残姓钦乃囆g與科學管理藝術的聯姻。效率和經濟主要屬于管理理論的范疇，而社會公平屬于政府理論的范疇?！纱说贸龅挠^點是政府能夠而且必須既講效率又追求公平。”90年代以來，政府基本運行方式、政府與社會公眾之間的關系又產生了新的深刻變化。“質量優位”、“公民導向”進一步顯現。1991年，英國首相梅杰發起了“公民憲章運動”，提出以顧客滿意為導向，不斷提高服務質量，滿足公民對公共服務的合法需求。同時，政府績效評價指標體系的研究進一步深入。具體表現在：指標內容多元化，即經濟、效率、效益、公平(“4E”)成為政府績效評價的主要內容，同時服務、民主、正義、責任等理念也納入其中；指標設計方法多樣化，即由單純定性研究轉向定性與定量方法相結合，諸多企業管理工具開始引入其中；指標研究成果豐富化，其中有代表性的如英國地方自治績效委員會根據公民憲章的精神，構建了包括居民應對、住宅供給、垃圾處理、地方環境、教育服務等17個領域280多個指標的地方自治績效評價指標體系。美國俄勒岡州政府運用標桿管理法，通過廣泛征詢地方政府、立法機關、普通市民、商業團體、慈善機構和專家學者的意見，建立了包括經濟、教育、環境、市民參與、社會支持、公共安全、社區發展等7個領域共158個具體指標的政府績效評價指標體系。美國全國績效評估委員會也提出了一套涉及投入、能量、產出、結果、效率和成本效益、生產力等6個方面的政府績效評價指標體系，該體系在實際操作過程中又細分為150到1500種不等的評估指標。日本于2002年4月施行了《政府政策評估法》，東京市政策報道室在全面深入調查基礎上，篩選出包含99個具體指標的東京都政策評價指標體系，以指導政府公共服務實踐。不僅如此，世界銀行、聯合國開發計劃署在2001年也分別提出了與政府公共產品供給相關的指標體系。

回顧西方公共服務評價及其指標體系研究的演進，可以得到以下啟示：首先，政府公共服務評價指標的內容與政府績效認知的發展密切相關。指標設計的首要問題是理解政府服務績效的內涵。從歷史演進的視野看，西方政府績效內涵的研究經歷了從“成本”，到“效率”、“效益”，再到“公平”和“質量”過程。當代政府績效評價“4E”原則的提出，既是對政府績效認識深化的結果，同時為績效指標選擇奠定了一個基本框架，成為政府績效評價指標體系設計的基本價值取向和指導原則。其次，明確政府職能的合理定位是公共服務指標體系設計的出發點。政府績效是政府履行職能時行為結果的體現。當代西方諸多政府評價指標體系均以政府職能合理定位為前提。指標體系設計不僅僅是一個追求“技術理性”的過程?！凹夹g理性”的實現必須以公共行政價值與政府行政職能的合理定位為前提，因此，價值目標和職能定位成為實現指標體系理性設計的基礎。再次。定量與定性相結合是指標體系的基本特征。公共服務的復雜性和不可量化性，需要某些定性指標作為支撐，但是指標設計中若沒有量的規定，將制約指標評價的客觀性，因此西方政府績效評價指標十分強調指標的可量化性，例如美國的俄勒岡州政府就明確提出，到2010年，90％的俄勒岡人將定期進行有氧鍛煉，70％的兒童將免于齲齒，半數成年人將接待過一名外國游客；明尼蘇達州明確提出用25年時間把嬰兒死亡率下降到一定水平。以此作為量化政府公共服務產出，評估政府公共服務績效的客觀依據。最后，指標設計方法不斷更新。在績效評估的初期，由于對政府績效認知的局限性，“投入一產出”成為指標體系設計的基本框架和思路，然而隨著企業管理理論地發展，標桿管理、全面質量管理和平衡計分卡等管理工具不斷引入政府評價中，拓展了指標設計路徑，豐富了該領域的相關研究。

二、國內代表性研究成果簡析

20世紀90年代以來，隨著西方績效管理理念的引入和政府績效管理意識的增強，國內公共服務評價指標體系的研究逐步興起，以下筆者將對一些有代表性研究成果進行簡要分析。

北京師范大學唐任伍教授等提出了一套中國省級地方

政府效率測度指標，該指標體系包括政府公共服務、政府公共物品、政府規模及居民經濟福利等4個方面共47項指標。該指標體系以“綜合指標—分類指標—單項指標”為基本框架，圍繞我國省級政府主要職能，構建了測度我國省級地方政府效率的較為完整指標體系，對省級地方政府公共服務評價進行了有益的探索。該指標體系均采用“硬指標”，對客觀測度政府效率提供了強有力的支持，但良好的指標體系應具備定性指標和定量指標相結合的特征，若能適當增加部分“軟指標”將會使該指標體系更加趨于合理。另外，從公共行政角度看，政府效率不是“標量”而應是“矢量”，即政府效率應具有方向性。因此，政府公共服務效率的測度首先應明確公共行政的價值向度。政府服務效率的高低并不單純依賴于投入—產出的比值，更取決于公共行政的核心價值，最終體現為公眾滿意。如果價值向度發生偏離，即使以越小的投入換得更大的產出，這也并不意味政府公共服務的高效率，反而相反。因此，深化指標體系價值向度的研究應成為指標體系研究的重要內容。

中國政府績效評估研究課題組在總結國內外相關指標體系設計思想和方法技術的基礎上，提出了一套適用于中國地方政府的績效評價指標體系。該指標體系由職能指標、影響指標和潛力指標3個一級指標，11個二級指標以及33個三級指標構成。該指標體系對全面系統地評估中國地方各級政府，特別是市縣級政府的績效和業績狀況提供了有益參考。該指標體系的特點是以政府職能合理定位為前提，注意到了政府績效評價的“顧客導向”，比如在職能指標中的公共服務指標引入了公民的滿意度，市場監管中引入企業滿意度以及潛力指標中的廉潔狀況規定了公民評議狀況，這對于強化“公眾導向”，進而從根本上實現執政為民理念的價值回歸具有重要意義。然而，完整的績效評價指標體系離不開指標權重的設定，由于缺乏對指標權重的設計，一定程度上弱化了績效評價中的公眾的影響力，使得指標評價體系的完整性、科學性受到質疑。另外，對于部分指標選擇尚需斟酌。比如人均GDP指標，由于各地經濟發展水平存在明顯差異，若單純考慮人均GDP的絕對值，將難以客觀反映落后地區政府公共服務績效。

湘潭大學彭國甫教授在借鑒平衡記分卡思想基礎上，提出了衡量地方政府公共事業管理績效的業績指標、成本指標、內部管理指標等3方面共33項指標，并采用層次分析法確定了地方政府公共事業管理績效評估指標的權重。該指標體系以“成本—過程—產出”為基本框架，通過對指標的篩選及效度與信度檢驗，保證了指標體系的完備性和科學性。該指標體系著眼于整個“地方政府”層次，但考慮到我國的地方政府的多層次性，不同層級政府績效管理的目標和職能重點很可是不同的，因此，能否有統一可比的“地方政府”績效評價指標體系是需要研討的問題之一。另外，對部分指標的選擇如“專利申請量(件)”，前已述及，是否合適尚需斟酌。能否考慮用相對量指標做一替代，以減少如環境、歷史因素等相關控制變量對其客觀性的影響，以更好反映地方政府公共服務水平。

浙江大學范柏乃教授通過隸屬度分析、相關分析和鑒別力分析等方法，依據地方政府績效顯現的6大領域。實證篩選出具有代表性的37項地方政府績效評價指標?？傮w而言，該指標體系運用管理學、數學等多學科知識，通過對指標的逐次篩選，確保了指標體系的科學性。該指標體系中涉及內部評估的指標較多，考慮到政府運行的“暗箱操作”和指標獲得的困難等因素，很可能對績效評價的可操作性產生一定影響。同時，該指標體系以地方政府職能定位為基本依據，鑒于我國正處于經濟、社會與政府三大領域同時轉型的特殊階段以及不同層級地方政府職能定位的局部差異性。再次證明，明確各級政府績效評價目標，深化政府職能研究將是今后指標評價體系研究中不可忽視的研究領域之一。

除此，蘭州大學中國地方政府績效評估研究中心(2005)、廈門大學卓越(2006)、國家行政學院李軍鵬(2003)等，選取不同績效緯度對政府公共服務評價指標體系也進行了相應的研討，上述研究有力地推進了該領域研究的深入。

三、對國內指標體系研究進展的反思

正如上文所示，90年代以來我國績效評價指標體系的研究不斷深化，形成了許多有代表性的研究成果。特別是在政府評價指標原則設定、評估指標設計方法改進和指標遴選科學性方面都有重要進展。然而總體講，國內關于政府公共服務評價指標體系的研究仍十分薄弱，尚未形成完整的公共服務評價指標研究體系，目前很多研究領域尚需開發。具體如下：

1、指標體系研究的首要內容：方法論研究。方法論是指處理問題的一般途徑和路線，是人們用什么樣的方式、方法來觀察事物和處理問題。在社會科學研究中，任何理論研究都離不開方法論的指導。缺少方法論指導的研究是沒有生命力的研究。國內對于績效管理及指標體系的研究，盡管研究成果大量涌現，但真正有代表性的系統的研究成果并不多見，其關鍵在于缺乏一套系統的科學的方法論指導公共服務評價指標體系的設計，也沒有一套公認的理論研究體系和框架。筆者認為，公共服務指標研究體系至少包括三個層面的內容：一是方法論的研究，這是指標體系研究的基礎，它主要關注用怎樣的科學的方法指導理論研究，如何建構科學的指標框架和體系問題；二是規范和價值研究，它主要關注于政府績效的價值導向和政府職能的定位問題，公共服務績效評價的目標是什么?其價值取向是什么?政府的價值目標如何在政府中顯現等問題；三是實證與方法的研究。它關注于運用數學的、統計學的還是管理學工具選擇恰當指標的問題。當前，在指標研究中存在一種嚴重的“認知誤區”，即很多學者將指標研究“狹隘化”，把它更多理解為“具體方法”的探討與篩選，而忽視了第一層次和第二層次的研討。這樣的研究思路若不能及時調整，將使政府指標設計引入研究誤區，從而制約了該領域研究的深入。因此，從指標體系方法論研究人手，深化前兩個層次的研究，從而形成一套科學合理的指標研究體系和框架對于推動中國公共服務評價指標體系研究的深入具有重要意義。

2、指標體系研究的切入點：公共行政價值和政府職能定位研究。公共行政價值取向和政府職能合理定位是政府公共服務評價指標設計的重要內容。公共行政的價值導向經歷了由效率到效益再到公平、質量的轉型。當代中國正在經歷前所未有的社會轉型。公共行政的價值是什么?績效評價的目標導向如何定位將直接決定政府的職能范圍和行為方式，也成為政府指標體系設計的依據。因此，深入探討公共行政價值與指標設計目標導向的關系，對于深化和規范指標體系研究十分必要。另外，公共行政的價值導向最終體現在政府職能的范圍和方式上，中國政府行政體制雖具有“職責同構”的基本特征，然而，現實中不同層級的各級政府在公共服務的導向、層次、范圍、內容、方式等方面卻存在明顯差異，不同地區如發達地區和欠發達地區政府公共服務狀況也差別較大，從而產生了一系列值得思考的問題：能否有統一通用的指標體系?如果有，那么怎樣在指標的通用性中充分考慮差異性，從而保證指標設計的科學性?如果沒有，那么績效評價的評價導向功能該如何實現呢?上述問題值得學者們深入思考。

3、指標體系研究的突破口：評價維度及工具選擇研究。在具體政府指標體系設計中，公共服務績效評價緯度選擇是確定具體指標體系篩選的基礎。當前，除部分學者以政府職能領域作為績效維度切入點外，更多學者開始運用西方新興的管理工具如平衡計分卡、ISO9001：2000作為績效維度設計的切入點，如彭國甫(2004)、吳建南(2005)、李綏州(2008)等。企業管理工具的引入對于拓展評價指標為的研究思路具有重要意義，然而，政府組織與企業組織畢竟是兩種不同的組織類型，它們在不重要的方面是相似的，而在重要的方面則是完全不同的。因此，公共管理語境下企業管理工具引入的條件及適用性問題也是指標體系研究不可回避的重要問題。另外。從現有研究看，借鑒西方管理工具的較多，自我創新與發展的較少。如何能將現代管理工具與中國實際相結合，發展一套適用于中國的評價維度及其研究工具應成為我國公共服務指標體系設計的重點。

4、指標體系研究的關鍵：指標遴選及權重研究。具體指標選擇的科學性和合理性決定著指標體系的適用性，它涉及到所選指標的覆蓋面有多大、覆蓋程度有多強，可操作和可衡量性等。因此，評價指標的遴選應是指標體系設計中非常關鍵的內容。一般而言，指標遴選是一個復雜的篩選過程，其往往要經過初篩、復篩等多道程序。從現有指標體系設計看，很多指標體系指標選擇隨意性較大，缺乏對指標的科學檢驗。因此，從科學角度，運用數學工具，加強對指標效度、信度、隸屬度、相關度以及辨別度的考察，應成為構建合理公共服務評價指標體系中不可缺少的組成部分。另外，一個完整的指標體系不僅包括指標遴選，而且涉及指標權重的科學確定。指標權重對指標評估結果具有重要影響。從現有指標體系研究看，注重指標選擇研究的較多，而對指標權重進行專門研究的較少，需要在今后公共服務評價指標體系研究中加以重視。

責任編輯：孫巍