循環經濟蓄勢待發

原二軍

2009年1月1日正式施行的《中華人民共和國循環經濟促進法》，為破解經濟發展和資源環境之困提供了一把“鑰匙”。

改革開放30年來，我國經濟持續快速發展，不但使我國成為世界第四大經濟體，也使我國陷入資源環境之困局。

2009年1月1日正式施行的《中華人民共和國循環經濟促進法》，不僅為破解經濟發展和資源環境之困提供了一把“鑰匙”，而且也將成為建設新的生活文明的“催化劑”。

立法時不我待

《循環經濟促進法》于2007年11月29日在十一屆全國人大常委會第四次會議上以高票通過，在當時參加會議的164人中，有155人投了贊成票，從數字的角度可以看出人們對出臺循環經濟法律的渴望。

這種渴望是有理由的。

對于我國這樣一個資源匱乏、人均資源擁有量少得可憐的國家來說，長期粗放式的經濟增長在使國力日益增強的同時，也導致資源浪費現象十分普遍，環境惡化對資源條件的破壞也十分嚴重。

傳統的高消耗、高排放、低效率的粗放型增長方式對資源和環境帶來的壓力從數字中可見一斑：

首先，資源總量和人均資源嚴重不足，資源利用效率相對低下。在資源總量方面，我國現已查明的石油儲量僅占世界的1.8％，天然氣占0.7％，鐵礦石不足9％，銅礦不足5％，鋁土礦不足2％。在人均資源量方面，我國人均礦產資源約為世界平均水平的1／2，人均耕地、草地資源約為1／3，人均水資源約為1/4，人均能源約為1/7。在資源利用效率方面，我國目前鋼鐵、電力、水泥等高耗能行業的單位產品能耗比國外先進水平平均高20％左右；工業用水重復利用率比國外先進水平低15％～25％左右；礦產資源總回收率為30％，比國外先進水平低20％。

其次，粗放式經濟增長對生態破壞嚴重，環境形勢嚴峻。據統計，我國主要污染物排放量超過環境承載能力，流經城市的河段普遍受到污染，許多城市空氣污染嚴重，酸雨污染加重，持久性有機污染物的危害開始顯現，土壤污染面積擴大，近岸海域污染加劇。生態破壞嚴重，水土流失量大面廣生物多樣性減少，生態系統功能退化。二氧化硫、化學需氧量等主要污染物排放量長期居高不下。已經位居世界第一。環境污染事故也進入了高發期。

資源和環境問題已經對我國經濟社會的可持續發展構成了嚴重制約，大力發展循環經濟，為解決這些問題提供了一條重要途徑。而發展循環經濟，只有在統一的社會規范和協調的法律體系，才能把資源節約、環境保護同經濟發展和社會進步有機結合起來，既保證資源和環境對經濟發展的支持，又保證經濟發展對促進資源節約和環境改善的支持，實現符合可持續發展戰略的良性循環?？梢哉f，《循環經濟促進法》是時代急需。

六大制度助推

20世紀50年代到70年代，我國就開展了資源綜合利用工作。80年代到90年代，積極參與實施了聯合國環境規劃署推動的清潔生產行動計劃，并制定了《國務院批轉國家經貿委等部門關于進一步開展資源綜合利用意見的通知》等規范性文件。進入21世紀，循環經濟發展工作得到強化。2002年，全國人大常委會制定了《清潔生產促進法》，對循環經濟的重要組成部分——清潔生產作了比較全面的規范。2005年，國務院發布《關于加快發展循環經濟的若干意見》，為循環經濟的發展提供了更加明確的政策依據。

這次實施的《循環經濟促進法》共包括總則、基本管理制度、減量化、再利用和資源化、激勵措施。法律責任和附則七個部分58條。循環經濟專家、全國人大環資委副主任委員馮之浚表示，這部法律以“減量化、再利用、資源化”為主線，為促進循環經濟發展作出了一系列重大的制度安排。

與西方發達國家發展循環經濟一般側重于廢物再生利用不同，我國的《循環經濟促進法》的一個重要基本原則是堅持減量化優先原則。這是因為我國現處于工業化高速發展階段，能耗物耗過高，資源浪費嚴重，前端減量化的潛力很大，因此要特別重視減量化，即資源的高效利用和節約使用。

《循環經濟促進法》重點規定了六項重要的法律制度，具體包括循環經濟規劃制度、抑制資源浪費和污染物排放的總量調控制度、循環經濟評價和考核制度、以生產者為主的責任延伸制度、對高耗能、高耗水企業的重點管理制度以及強化激勵措施。

“這里面的一些制度，比如總量調控制度明確要求各地和企業按照國家的要求，根據本地的資源和環境承載能力安排產業結構和經濟規模，積極主動地采取節能、節地、節水、減排等循環經濟措施。這是因為當前一些地方的經濟增長建立在過度消耗資源和污染環境的基礎上，對這種不可持續的發展方式必須要有必要的總量控制措施?！瘪T之浚說。

對于建立生產者責任延伸制度，馮之浚認為，在傳統的法律領域，產品的生產者只對產品本身的質量承擔責任，但現代生產者還應依法承擔產品廢棄后的回收、利用、處置等責任?！斑@種生產者責任延伸制度在一些國家立法中得到了確立，并經實踐證明具有積極意義?！?/p>

《循環經濟促進法》專設了第五章，對激勵措施作了比較具體的規定，主要包括：設立循環經濟發展專項資金；對循環經濟重大科技攻關項目實行財政支持等。

多了“促進”二字

從《循環經濟法》到《循環經濟促進法》，多了“促進”兩個字，有關專家表示，這是因為我國循環經濟發展正處于起步階段，考慮到循環經濟成熟程度和當前的實際情況，該法目前的主要作用還是引導、促進，體現出循環經濟立法的階段性特征。

“西方國家中，日本和德國在循環經濟法律體系建設方面已經很完備，并取得了很大的成就，《循環經濟促進法》在立法過程中借鑒了這兩個國家的經驗，但我們也有與日本、德國立法不同的地方”，中國法學會環境資源法研究會常務理事、副秘書長常紀文表示，一是和日本、德國側重于資源不同，我國的《循環經濟促進法》資源和環境保護并重；二是制度齊全，體系完備，兼采了日本、德國的大多數成熟法律制度；三是體現我國在環境和資源方面的基本國情，考慮了中國的環境資源行政管理體制和環境資源管理的實際模式。

有關專家表示，《循環經濟促進法》一個重要特點就是把點、線和面三個層次的責任有效地統一起來了，并突出了政府的責任。除了在第8條原則性地宣告政府的責任外，還在第二章“基本管理制度”中規定了政府的規劃責任、產業結構調整責任等。值得指出的是，該法在第14條明確了上級政府對下級政府的循環經濟評價和考核制度，給各級地方人民政府施加了嚴格執法的壓力。

《循環經濟促進法》作為一部引導性的法律，其所提出的“減量化”、“再利用和資源化”幾乎涵蓋了循環經濟發展的主要環節和主要方面。尤其值得關注的是，法律對當前幾類泛濫的資源浪費現象提出了明令禁止，這反映了當前現實生活中的痼疾急需有法律來進行約束。

循環經濟發展并不悲觀

由于相關配套法律法規跟不上，許多法律在施行后效果并不理想。為了避免這樣的命運，據了解，目前國務院及有關部門正在組織制定或修訂《循環經濟促進法》有關配套法規和標準，如廢棄電器電子產品回收處理管理條例、循環經濟評價指標體系及其考核規定、包裝物回收利用管理辦法、關于促進資源節約和環境保護價格機制的意見等領域的有關標準。這些配套法規、標準的制定和實施，將大大增強《循環經濟促進法》的可操作性。

有關專家表示，在全球環境資源形勢異常嚴峻的今天《循環經濟促進法》的出臺，其價值在于它不是一部頭痛醫頭、腳痛醫腳的具體法，而是一部促進經濟結構調整和經濟增長模式轉變的基干法，意義非常重大，反映了我國政府的決心和信心。

《循環經濟促進法》的實施，必然使企業的電力成本、資源成本、環境成本、運輸成本、土地成本等呈現增長的態勢，對一些堅持傳統發展模式的企業將產生嚴重的挑戰。各行各業，目前和今后一段時間，應當抓緊進行技術改造、工藝提升和設備更新，發展節約、集約、循環、清潔型經濟。當然，首先得轉變觀念。如不轉變觀念，而是一味地被動應付法律的新要求，將很快被法律的強制性規定所淘汰。