對地方債進行制度約束才能保證投資價值

在即將發(fā)行的赤字國債中，2000億元的中央代發(fā)地方債引人關(guān)注。

2月17日，十一屆全國人大常委會第十八次委員長會議聽取了《國務(wù)院關(guān)于安排發(fā)行2009年地方政府債券的報告》有關(guān)情況的匯報。

國務(wù)院年前下發(fā)的《關(guān)于發(fā)行地方政府債券有關(guān)問題的通知》里提出，地方發(fā)債后募集的資金，“將被限定用于中央財政投資地方配套的公益性項目以及難以吸引社會投資的公益性項目，不得用于經(jīng)常性支出”。

國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀部研究員魏加寧說，債券的信用評級，項目投資情況，地方政府負債信息的公布等問題目前都不清楚，債券發(fā)行的主體到底是中央政府還是地方政府也還沒有明確。

市場擔心的是，在地方政府歷史債務(wù)沒有化解，市場化的發(fā)行體制和信息公開機制沒有建立的情況下，2000億元地方債券的投資價值如何判斷?

地方政府債務(wù)概況

2008年底財政部財科所課題組的調(diào)研結(jié)果顯示，地方負債的規(guī)模在4萬億元以上，這一數(shù)字大體相當于全國財政收入的80.2％，地方財政收入的174.6％。

中央財經(jīng)大學(xué)財政稅收研究所副所長王俊認為，地方債務(wù)的情況千差萬別，因為各個地區(qū)的綜合財力和經(jīng)濟發(fā)展前景不一樣，要具體考慮當?shù)氐膶嶋H情況。

2007年財政部實行收支分類改革之后，按照我國政府的測算口徑，地方負債一般分為直接債務(wù)和擔保債務(wù)，直接債務(wù)又包括一般債務(wù)和專項債務(wù)。一般債務(wù)主要是收支不平衡引起的，專項債務(wù)主要是在政府投資的重要項目上所形成的債務(wù)。擔保債務(wù)則主要是為企事業(yè)單位擔保形成的。

“有些地方負債動輒幾百億，多則上千億，有些地區(qū)綜合財力與債務(wù)余額甚至達到了1：3。”王俊說，“目前顯現(xiàn)的風險結(jié)構(gòu)是。兩頭小，中間大，即省一級和鄉(xiāng)一級的債務(wù)規(guī)模和風險比較小，地市和縣一級風險較大，東部地區(qū)的風險比西部地區(qū)的風險要小。”

債務(wù)形成的原因也較為復(fù)雜，主要原因是自1994年分稅制改革以來，中國財政的集中度不斷提高，中央財政收入比重從1993年的22％上升到2007年的54.1％而在事權(quán)方面，中央事權(quán)與地方事權(quán)比為30：70，倒掛現(xiàn)象非常嚴重。在省內(nèi)財事權(quán)的分配上，地市和縣一級的財權(quán)較小，事權(quán)又較多。

“2006年之前，地方負債的主要成分是行政性支出欠賬為主。2006年之后，則是直接債務(wù)的增長速度越來越快，其中最主要的是地方政府的投融資公司通過政策性銀行，商業(yè)銀行和非金融機構(gòu)借款占比越來越大。”

由于很多直接債務(wù)沒有經(jīng)過地方人大的預(yù)算審議，也沒有集中到財政系統(tǒng)管理，導(dǎo)致舉債行為得不到約束，風險控制的機制也難以建立。

但同時王俊也指出一個令人欣慰的現(xiàn)實，那就是國家越來越重視地方債務(wù)不規(guī)范的問題。“從我們調(diào)研的情況來看，2006年后地方負債的風險累積速度逐步在減緩，這其中的主要原因是財政部開始進行管理。一是建立債務(wù)核算的會計體系，并將債務(wù)逐步納入預(yù)算管理。二是建立債務(wù)風險預(yù)警機制，根據(jù)預(yù)警情況進行規(guī)模控制。三是針對擔保債務(wù)進行管理，對擔保單位進行信用評級。四是成立償債準備金制度，有些地區(qū)每年還安排數(shù)億元的償債基金對歷史債務(wù)進行償還。”

但這些措施終歸是被動性的債務(wù)管理，如何化被動為主動，對地方政府的舉債行為進行有效的約束，則是涉及多方面的問題。允許地方政府發(fā)債被認為是一種較有效的方式。

對地方債的制度約束還需完善

允許地方政府發(fā)債，勢必牽涉《預(yù)算法》的修改，而事實上，由于中央政府一直限制地方發(fā)債，目前一些發(fā)達地區(qū)的地方政府紛紛采取發(fā)行中期票據(jù)和信托產(chǎn)品的方式繞道進行融資。

“在加強預(yù)算管理的基礎(chǔ)上發(fā)行債券是可行的。一是可以約束地方政府的舉債行為，二是可以降低地方政府舉債的交易成本，三是可以加強中央政府對地方政府的宏觀調(diào)控。可以先在那些目前債務(wù)管理做得比較好的地區(qū)先作試點。”王俊認為地方債發(fā)行不能一開始把口子開得太大。

魏加寧認為，“發(fā)債不是單純著眼于籌資，而是要規(guī)范地方財政”。其中最主要的是將債務(wù)顯性化。一般來講，對地方債的約束機制主要有四個環(huán)節(jié)，一是地方人大的約束作用，二是中央政府主管部門審核的宏觀控制，三是發(fā)揮信用評級機構(gòu)等中介組織的作用，四是給投資者“用腳投票”的權(quán)利。但在目前，這些條件都不夠完善。

1998年為了應(yīng)對金融危機，中央政府曾發(fā)行國債轉(zhuǎn)貸地方，但最后的事實證明這種做法并不理想。“據(jù)我們了解，比較極端的情況是，一些財政緊張的地區(qū)，拿到國債項目以后，1/3的錢先填窟窿，再拿1/3蓋樓買車，最后1/3才用在項目上。而對項目的經(jīng)濟效益和社會效益如何評估最后也不了了之。”魏加寧說。

“光靠中央政府的審批是管不過來的，過去正是由于看重中央政府的審核，而忽略了對其他約束制度的建設(shè)。”魏加寧認為，如果不能從制度上進行約束，靠審核只會增加地方政府“跑部錢進”的動力。

這其中還包括如何將發(fā)債的科學(xué)性和償債能力列入并作為地方官員離任審計的重要內(nèi)容，而且審計工作應(yīng)由非政府系統(tǒng)的獨立第三方來完成。

在制度性建設(shè)缺位的情況下，2000億元地方債的投資價值目前還不好判斷。不過，在財政部條法司200∈年工作重點中排在第一位的就是與全國人大常委會預(yù)工委共同做好《預(yù)算法》修改以及制訂《政府非稅收入管理條例》，這也許是制度建設(shè)的方向。

(摘自2009年第6期《南風窗》邢少文/文)