中國應對氣候外交的政策選擇

陶正付

摘要:隨著世界各國對氣候變化問題的日益重視,氣候外交開始成為外交舞臺的新主角。氣候變化問題正演變成一個涉及全球環境、國際政治、世界經濟、國際貿易等問題的復雜議題。作為一個負責任的大國,中國必須充分利用自身的影響和地位,積極開展國際合作,推動氣候問題的最終解決,同時采取正確的措施維護自身的國家利益和發展中國家的權益,維護世界正義。防止氣候問題衍生是發達國家主導世界政治經濟秩序的新工具和發展中國家面臨的新“壁壘”。

關鍵詞:氣候外交;國家利益;發展權;主導權

中圖分類號:D601文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)14-0277-03

進入新世紀以來,環境污染和氣候變化對人類的威脅,日益引起國際社會的重視,圍繞全球氣候問題的國際交鋒愈演愈烈,氣候問題政治化趨勢日益明顯,氣候問題正逐漸衍生為發達國家主導世界政治經濟秩序的新工具和發展中國家面臨的新“壁壘”。這對世界局勢和國家關系的發展以及各國發展模式的調整都將產生深遠的影響。氣候外交開始走上前臺,成為各國尤其是大國外交的核心內容之一。面對愈演愈烈的氣候外交及其洶涌暗潮,我國何以應對?

一、始終把國家利益放在第一位

把國家利益放在第一位始終是我國外交政策的核心。中國作為一個發展中國家,至今仍有近6 000萬人生活在貧困線下,因此對中國來講,經濟發展的這條主線決不能丟,重中之重應該是治理。因環境氣候問題而犧牲經濟發展是不可取的,甚至會引起嚴重后果。據國家有關部門推算,中國煤炭使用率每下降1%,中國GDP下降0.64%,470萬人失業。對此國家發改委副主任張曉強在2007年達沃斯論壇上表示,“不能因為環境問題,就根本不發展,要統籌兼顧環境保護和持續發展。”①

在人類自1850年以來因為使用化石燃料而排放的所有二氧化碳總量中,中國所占的比重還不到8%,而美國的這一比例是29%,西歐的這一比例為27%。從1950年到2002年,中國化石燃料燃燒排放的二氧化碳只占世界同期累計排放量的9.33%。從1950年到2002年的50多年間的世界平均排位來說,中國人均二氧化碳排放量只占到第92位。即使我國的碳排放總量將在2020年前超過美國,那時的人均碳排放量依然遠低于發達國家水平。②因此,中國對氣候變化不負有主要責任。另據現有國際和國內研究結果,可以估測,氣候變暖對中國發展的風險性,在世界各國排序中處于中等水平或中等偏低水平。我國肯定不屬“高風險”之列。同時,國家經濟結構持續并引向深層的變革、廣泛的并受到商業利益激勵的技術創新、國內和國際環境法規的全面而嚴格的實施等因素導致的能耗下降,意味著我國擁有巨大的“無成本”碳減排潛力。所謂“無成本”,是指這些活動的實施成本不是為著碳減排,而是為著其他的經濟或環境目的,但它們同時也產生碳減排效果。這種“無成本”碳減排能力是我國參與全球減排事務的重要而寶貴的資本。也有助于我們減緩全球氣候談判的壓力。因此,因環境氣候問題而犧牲經濟發展至少在目前并不具有緊迫要求。

但另一方面,我國又是氣候災難頻發,自然災害比較嚴重的國家。因此我國在經濟和社會發展中必須要始終重視氣候變化對我國的不利影響。節能減排,防止氣候變暖是我國經濟發展的應有之意。可見維護國家利益必須在經濟發展和節能減排中尋找最佳結合點。但我國的溫室氣體減排研究起步較晚,比較薄弱、落后,它遠不能為我國參與全球減排談判提供及時、充分、準確的知識、理論支持。為了適應我國參與全球減排談判的需要,尤其是適應我國減排談判策略調整的需要,一方面應充實和開拓以下方面的研究:重新評估全球氣候變暖對中國發展的風險性;評估中國的無成本減排的CER(經確認減排量)資源;中國強制性減排手段與排減成本;中國CDM項目的CER的認證和價格;中國參與CDM的方式選擇;中國減排外交的立場與策略等等。另一方面在“后京都議定書”談判中,我國要堅持“氣候變化公約”和《京都議定書》的基本原則,并以此為出發點和重要法律武器,盡力延緩承擔強制減排義務。目前看來,“后京都議定書”的談判主要面臨兩難:如果脫離氣候變化公約,單純以發達國家和發展中國家的共同強制減排作為核心議題,談判肯定會陷入僵局。而片面強調發達國家的強制減排義務同樣可能導致美國等發達國家的淡出。在此情況下,以“氣候變化公約”為基礎,以促進和切實實現發展中國家的發展權為核心,以替發達國家設定幫助發展中國家實現發展權方面的強制性義務為主要目標,有可能成為打破談判僵局的關鍵。即所謂:發達國家兩個人可以擁有一輛小汽車,發展中國家也必須至少擁有坐公共汽車的權利。

二、做一個負責任的大國

作為世界人口最多的地域遼闊的國家,中國是全球氣候變化的最大受害者之一,最大的利益相關者之一。中國現時排放量僅次于美國位全球第二,預計不久將超越美國,“全球暖化”問題已被提升至聯合國安理會的層次,或有可能成為國際社會間的重要政治承諾,遠超“京都協議書”所代表的國際道義責任,而中國作為聯合國安理會常任理事國之一,將難以置身事外。作為負責任的發展中大國,中國既要切實維護自身的可持續發展利益,又要面對即將成為全球第一排放大國所面臨的各方面的巨大壓力,21世紀的中國必須要同時應對兩大挑戰:一是要保證經濟的持續穩定增長,消除能源消費結構不合理造成的環境破壞和溫室氣體過度排放,降低經濟發展真實成本(主要體現在外部成本上,中國煤炭使用每年的外部成本高達1 000億美元)。二是在國際社會扮演一個負責任的利益相關者的角色,承擔國際責任,推動與美國等大國的合作,共同提供全球公共產品。中國的發展不可能再重復西方國家工業化過程所走過的道路,不可能再充當“追隨者”的角色。中國在實現綠色崛起的同時,必須在應對全球氣候變化上發揮“領導者”的作用。

事實上,中國對控制氣候變化一直在做著自己的貢獻。1998年5月,中國簽署《京都議定書》,充分顯示了中國政府認真對待氣候變化問題的誠意和決心。2007年6月,國務院成立了國家應對氣候變化及節能減排工作領導小組,制訂頒布了《應對氣候變化國家方案》。成為我國第一部應對氣候變化的全面的政策性文件,也是發展中國家頒布的第一部應對氣候變化的全面的國家方案。2007年9月,中國政府發布了《可再生能源中長期發展規劃》。中國共產黨第十七次全國代表大會更是第一次把建設生態文明寫進執政黨的政治報告,并強調“加強應對氣候變化能力建設,為保護全球氣候做出新貢獻”。在2007年的APEC會議上,胡錦濤主席介紹了中國在控制溫室氣體排放方面采取的措施、取得的成就和確定的目標。并承諾到2030年時中國要將單位GDP的溫室氣體排放量減少25%。并代表中國政府首次在國際會議中提出了應對氣候變化具體、務實的合作建議。

中國政府的努力受到各方積極評價和支持。英國外交部負責氣候變化問題的官員約翰·阿什頓說,中國在控制排放和高效使用能源方面做出了努力,在全球二氧化碳排放增加問題上指責中國是沒有道理的。他在接受英國廣播公司的采訪時說,中國已制定出應對氣候變化的全國性策略,努力控制排放和高效使用能源。①《聯合國氣候變化框架公約》秘書伊沃·德布爾就表示,中國通過提高能源部門效率以應對全球變暖的做法是一種積極的行動,“非常令人鼓舞”。德布爾稱贊說,為應對全球變暖,中國不僅在能源方面提出了節能減排的措施,而且還將氣候變化與中國迅速發展的經濟、能源安全以及公共衛生聯系在一起,這表明中國政府將應對氣候變化作為進一步發展的一部分。②

四、開展國際合作,維護全球利益

基于歷史上和目前全球溫室氣體排放的最大部分源自發達國家、發展中國家的人均排放仍相對較低的判斷和結論,“氣候變化公約”明確規定了著名的“共同但有區別的責任”原則,它好似一紙判決,判定了發達國家在導致和應對氣候變化方面應負主要責任,不僅如此,“氣候變化公約”第4條第7款還明確規定:“發展中國家締約方能在多大程度上有效履行其在本公約下的承諾,將取決于發達國家締約方對其在本公約下所承擔的有關資金和技術轉讓承諾的有效履行,并將充分考慮到經濟和社會發展及消除貧困是發展中國家締約方的首要和壓倒一切的優先事項。”這一規定明確了發達國家在促進和實現發展中國家的發展權方面承擔的不可推卸的主導責任。

但發達國家目前做的遠遠不夠。它們在國內投入大量金錢,即使是個別適應氣候變化的項目,當中涉及開支,亦遠超它們向窮國提供的援助。以英國為例,作為最大捐助者,至今只向國際社會作出約3 800萬美元援助,與此同時,該國投入在倫敦地下鐵路冷卻系統的經費卻高達3.47億美元;在荷蘭,對外總共援助約1 800萬美元,但對內單是興建堤壩防洪的開支已高達29億美元。

而對于發展中國家急需的環保技術,發達國家更是壁壘森嚴。比如說,中國煤的儲量十分豐富,如果中國掌握了“碳捕獲與儲存”技術,那么中國就可能在溫室氣體排放量將大為降低的同時保證國民經濟的平穩發展。但直到今天,西方掌握這一技術的國家仍然不肯對中國開放該技術,連“低價轉讓”也不同意。這自然會讓發展中國家的人們心存疑慮:既然環保是一件有利于全球的“共同”事業,那么西方發達國家能不能負責任地對發展中國家開放環保技術,而不是利用手中的技術,企圖再次從發展中國家的減排努力中榨取暴利?

不僅如此,在全球化的推動下,氣候問題政治化趨勢明顯加速。氣候問題正在衍生為發達國家主導世界政治經濟秩序的新工具和發展中國家面臨的新“壁壘”。發達國家利用政治經濟技術上的優勢,在全球氣候談判中強行推行霸權主義和強權政治。比如,在國際貿易中設置綠色貿易壁壘,在國際貿易談判中增設環保條款(如征收國際碳稅),以及歐盟強行推行全球能效協議等。未來,國際貿易政策有可能受到影響,發展中國家產品可能會被發達國家以“高碳”名義拒之門外。更值得警惕的是一些發達國家提出的所謂建立一個廣泛的國際政治聯盟,通過政治和外交手段來解決“氣候變化”威脅的主張,如2007年6月“八國峰會”上,英國提出雖然目前無須尋求安理會對不履行環保義務的國家采取制裁行動,但若問題持繼惡化,將有需要在聯合國、八國集團和歐盟等層面推動相應的激勵和懲罰機制。即是說,“全球暖化”或有可能演變成如“核不擴散條約”般具政治約束力的協議,拒絕加入將被國際孤立甚至遭到制裁。這極有可能為將來發達國家以氣候問題為借口干涉發展中國家內政開先河。

對此,中國政府必須保持清醒頭腦,在氣候外交上旗幟鮮明地表明自己的立場,維護發展中國家的權益,維持世界正義。必須堅持始終氣候變化是環境問題,但歸根到底是發展問題,國際社會應樹立新的利益觀和合作模式,積極開展務實合作;要堅持《聯合國氣候變化框架公約》確立的共同但有區別的責任的原則,發達國家應完成《京都議定書》確定的減排目標,向發展中國家提供幫助,并在2012年后繼續率先承擔減排義務;在現階段向發展中國家提出強制性減排要求是不合適的。當然,發展中國家也應在力所能及的范圍內,根據自身情況采取措施,為促進全球可持續發展作出積極貢獻,但歸根結底發展權是發展中國家最基本的人權,選擇什么樣的發展道路和發展模式是其內政;中國要堅決反對任何國家以氣候問題為借口干涉發展中國家內政。

氣候變化問題關系事關所有國家的切身利益,因此也只有通過所有國家的國際合作才能最終得以解決。作為一個負責任的大國,中國要積極開展有效的國際合作,創造應對氣候變化的新的治理框架和模式,協調各國利益,推動美國等高排放國家改變現有的能源消費結構和高能耗的生活方式,推動大國合作,重構與氣候變化有關的國際組織或國際公約,為氣候問題的最終解決創造條件。

應對全球氣候變化,各國政府需要多種合作方式,需要多種行動機制。目前,中國已經參與了幾乎所有領域的國際合作內容,比如,中國已與全球環境基金、世界銀行、亞洲開發銀行、聯合國開發計劃署等國際組織和機構,建立并發展了在資金、技術與信息等方面的合作。在實踐清潔發展機制(CDM)方面①,我國也走在了世界的前列。作為世界上最大的二氧化碳排放權供應國,中國已經開始成為有關國家的重點投資目標。據報道,目前世界上最大的CDM個案已由日本新日鐵公司和三菱商社與中國山東東岳化工聯手完成,合作項目的二氧化碳減排量可達1 000萬噸。據國家氣候變化對策協調小組辦公室CDM官方網站的信息,中國已批準300多個CDM項目,其中,去年年底以前批準的255個項目預計減排7.5億噸。

我國還與美國、歐盟開展了富有成效的合作。中美兩國簽署了生物燃料合作協議,從而為兩國共享在該領域的先進信息和技術創造了條件。早在2001年9月,江蘇南通市環保局與美國環境保護協會積極合作,經過近一年的技術準備和協調磋商,南通市實現我國首例二氧化硫排污權的成功現金交易。參加過當年交易技術指導的美國環境保護協會專家對《中國投資》記者說:“這是中國真正意義上的首例現金排污權交易,它與現在歐盟氣候交易所、美國芝加哥氣候交易所正在進行的氣候交易并無二致。②

歐中氣候合作也在不斷加強。在2007年舉行的第十次中歐領導人峰會上,歐盟表示將給中國提供5億歐元的貸款,幫助中國應對氣候變化。另外,歐盟希望和中國在可再生能源領域合作,希望簽署在北京建立清潔能源中心的協議,并將在北京成立“歐盟智能能源技術中心”。

但同時,在更廣泛的合作領域,中國不僅要以合作者更要以積極推動者和負責任的領導者的身份活躍在國際舞臺上。比如在適應性問題方面。③為了進一步增強發展中國家對氣候變化的適應能力,在以中國為首的廣大發展中國家的強烈呼吁和要求下,國際社會在“氣候變化公約”的框架下分別設立了“特別氣候變化基金”、“最不發達國家基金”和《京都議定書》的“適應基金”。這些基金均屬自愿性質,由歐盟、加拿大等西方國家自愿出資設立。近年來,專責全球環境事務的聯合國環境規劃署(UNEP)也開始越來越多地關注氣候變化中的適應性問題。目前,UNEP正與聯合國人居署合作發起一項有關印度洋島嶼和非洲西部島嶼的區域適應性項目,其目的在于減少城市海岸帶對氣候變化影響的脆弱性。由UNEP發起的“東部非洲和南部非洲將氣候變化適應性和脆弱性納入可持續發展政策規劃及實施”項目也于2005年進入實施階段。可惜的是,發達國家在履行上述義務方面還存在著巨大差距。例如,在首當其沖的適應性方面,發達國家的誠意和努力就遠遠不夠。迄今為止,發達國家只承諾拿出1.82億美元給所有為貧窮國家而設的適應基金,其中49個最不發達國家只獲得4 800萬美元。據估計,僅最不發達國家迫切需要的緊急適應項目就需要10—12億美元,差距之大可想而知。因此,如何利用大國地位,積極斡旋,推動大國合作,特別是督促發達國家真正履行承諾,負起責任,共同推動氣候問題的解決,中國還有許多工作要做。

在氣候變化國際合作中,只要我們高舉旗幟、堅持原則、趨利避害、合作共贏,進一步樹立我國負責任大國的形象,爭取盡可能大的發展空間、盡可能多的資金和技術支持、盡可能好的外部環境,我們就能更好地維護國家根本利益,實現經濟發展和氣候治理的雙贏,打贏這場非傳統安全領域的“衛國戰爭”。