財政國庫管理權運行制約機制的完善

全承相 郭姍姍

摘要:在強調健全財政資金收支國庫單一賬戶、規范財政資金收支國庫管理程序、完善財政國庫現金管理改革措施等財政國庫管理權運行基礎性制度的基礎上,提出進一步加強財政國庫管理權運行的監督制約機制建設的二層次基本思路,對于推進中國財政國庫管理與控制機制建設具有重要的現實意義。

關鍵詞:國庫單一賬戶;財政國庫現金管理;動態監控機制

中圖分類號:F81文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)27-0016-03

為了積極推進財政預算制度改革,逐步建立以國庫單一賬戶體系為基礎、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度,加強財政管理監督,提高資金使用效益,財政部提出中國改革財政國庫管理制度的主要措施:一是通過立法健全財政國庫管理法制體系,建立以獨立金庫制為特征、以財政管理為核心的國庫管理新模式,依法強化財政國庫的管理職能和監督職能。二是建立健全國庫集中收付工作制度與工作機制,確保賬戶之間的匹配和收付程序的科學性。三是進一步完善國庫監督控制系統,加強預算收支執行系統各行為主體之間的協調;既要加強國庫系統內部的制度性管理控制,又要建立獨立的審計監督系統,理順財政部門、預算單位、代理銀行等各方關系。

一、以健全財政資金收支國庫單一賬戶為基礎,健全透明的國庫收支程序管理機制

各級財政部門還要嚴格按照規范財政資金專戶管理的要求,加強財政資金專戶的國庫歸口統一管理,強化對單位規范預算執行管理的監管責任,切實履行財政資金收付運行管理的職責,加強預算執行情況分析,逐步建立預算執行動態監控和跟蹤問效制度。

財政國庫管理制度改革的主要內容是按照財政國庫管理制度的基本發展要求,建立國庫單一賬戶體系,所有財政性資金都納入國庫單一賬戶體系管理,收入直接繳人國庫或財政專戶,支出通過國庫單一賬戶體系支付到商品和勞務供應者或用款單位。財政部門在中國人民銀行開設國庫單一賬戶,按收入和支出設置分類賬,收入賬按預算科目進行明細核算,支出賬按資金使用性質設立分賬冊;按資金使用性質在商業銀行開設零余額賬戶;在商業銀行為預算單位開設零余額賬戶;在商業銀行開設預算外資金財政專戶,按收入和支出設置分類賬;在商業銀行為預算單位開設小額現金賬戶;經國務院和省級人民政府批準或授權財政部門開設特殊過渡性專戶。預算單位的財政性資金逐步全部納入國庫單一賬戶管理,在建立健全現代化銀行支付系統和財政管理信息系統的基礎上,逐步實現由國庫單一賬戶核算所有財政性資金的收入和支出,并通過各部門在商業銀行的零余額賬戶處理日常支付和清算業務。

在按政府收支分類標準,對財政收入實行分類基礎上,適應財政國庫管理制度的改革要求,將財政收入的收繳方式分為直接繳庫和集中匯繳:直接繳庫是由繳款單位或繳款人按有關法律法規規定,直接將應繳收入繳入國庫單一賬戶或預算外資金財政專戶。集中匯繳是由征收機關按有法律法規規定,將所收的應繳收人匯總繳入國庫單一賬戶或預算外資金財政專戶,涉及從國庫中退庫的要依法進行。對不同類型的支出則分別實行財政直接支付和財政授權支付。財政直接支付程序為:預算單位按照批復的部門預算和資金使用計劃,向財政國庫支付執行機構提出支付申請,財政國庫支付執行機構根據批復的部門預算和資金使用計劃及相關要求對支付申請審核無誤后,向代理銀行發出支付令,并通知中國人民銀行國庫部門,通過代理銀行進入全國銀行清算系統實時清算,財政資金從國庫單一賬戶劃撥到收款人的銀行賬戶。財政授權支付程序為:預算單位按照批復的部門預算和資金使用計劃,向財政國庫支付執行機構申請授權支付的月度用款限額,財政國庫支付執行機構將批準后的限額通知代理銀行和預算單位,并通知中國人民銀行國庫部門。預算單位在月度用款限額內,自行開具支付令,通過財政國庫支付執行機構轉由代理銀行向收款人付款,并與國庫單一賬戶清算。

財政國庫現金管理是指在確保國庫現金支出需要的前提下,以實現國庫閑置現金余額最小化而投資收益最大化為目標的一系列財政管理活動,是財政國庫管理的重要組成部分。國庫現金管理的操作方式包括商業銀行定期存款、買回國債、國債回購和逆回購等。要做好國庫現金管理的條件是:一要建立財政收支預測體系,準確預測國庫現金流量,為國庫現金余額管理提供準確信息;二要采取市場化操作方式來實施國庫現金管理,在保留最低國庫存款余額以備支付的前提下,對國庫現金余額進行市場化余缺調整;三要建立國庫現金管理的法律框架和風險控制機制。財政部、中國人民銀行在明確相關職責分工的前提下,建立必要的協調機制,包括季度、月度例會制度以及在每期操作之前進行必要的溝通,并對市場機構參與國庫現金管理活動進行監督檢查,對代理銀行協議履行問題實施考評。①

二、在現行國庫管理體制基礎上,強化財政國庫管理權運行的一般監督制約機制

財政部門要加強對預算單位資金使用的監督,必須借鑒國際經驗建立財政國庫支付執行機構專門負責辦理財政直接支付和國庫現金管理的具體業務,并進行相關的會計核算和監督檢查等工作,同時要健全財政國庫支付執行機構的內部監督制約制度,定期對財政國庫支付執行機構的相關業務進行內部審計;中國人民銀行國庫部門也要加強對代理財政支付清算業務的商業銀行的監控,充分發揮中央銀行對商業銀行辦理財政支付清算業務的監管作用;審計部門要結合財政國庫管理制度的建立,進一步加強對國庫預算執行情況的年度審計檢查,促進政府財政部門、中央銀行和其他預算執行部門依法履行職責,確保財政國庫資金安全。

為了強化各級國庫依法對預算資金的收納、報解、入庫、支撥、退付等事項實施監督管理,各級人民銀行、財政部門、征收部門都應支持國庫依法履行監管職責,嚴格遵守國家有關預算收入繳庫的規定,及時辦理預算收入的繳庫、收納、報解、入庫,不得延解、占壓繳入國庫的預算收入和國庫庫款,并應加強日常的監督檢查工作。財政機關要加強對本級預算收入收納、報解、入庫的監督檢查;各級財政、稅務、海關等預算收入征收部門依法征收的預算收入,必須按照財政管理體制的規定及時繳入中央國庫或地方國庫;任何征收部門不得以任何方式延誤預算收入的入庫工作。各級國庫要加強對金融機構辦理國庫經收業務的管理,嚴格審批手續;對于占壓稅款情況較為嚴重、經檢查指出的問題在下一次檢查時發現仍不糾正的,應由人民銀行當地分支行的國庫部門取消其辦理國庫經收業務的資格;征收、審計機關未經財政部批準,不得將預算收入存入在國庫之外設立的過渡性賬戶。

各級國庫在辦理庫款支撥時,要嚴格審核撥款憑證,確保庫款支撥的準確、及時:對于經嚴格審核、符合制度規定的撥款,各級國庫應及時辦理;對憑證要素不全的、擅自涂改的、大小寫金額不符的、前后聯次填寫內容不一致的、撥款金額超過庫款余額的、無財政撥款專用章的、印章與預留印鑒不符的、撥款用途違反財經制度規定的、撥往非預算單位又無正式文件說明的以及超預算的等情形一律拒付。為使各級國庫能準確、及時地辦理預算撥款業務,確保各級財政資金的安全,各級財政部門必須及時向同級國庫提供年度財政預算計劃和財政預算撥款單位的名單;各級總預算會計應建立嚴密的內部稽核制度,做到撥款、記賬、復核分工負責;為保證各項財政資金安全到位和各項撥款金額及使用的預算科目準確、一致,地方各級總預算會計與財政部門各財務主管處(科)室之間、各主管處(科)室與各預算單位之間,要建立定期對賬制度,按月對賬;財政部總預算會計與財政部各主管司局和中央各部門、各單位,要嚴格按照財政部有關規定加強對賬,發現問題,及時糾正。

加強庫款退付和更正的管理、監督,保證財政預算資金的安全:各級預算收入退庫的審批權屬于本級政府財政部門;預算收入的退庫應當按照國家規定直接退給申請單位或申請個人;征收機關按照國家規定從稅款中計提的代征代扣稅款費用等款項,必須按照規定的審批程序通過國庫辦理退庫手續,不得自行從稅款中抵扣;各級國庫在辦理退庫和收入更正時,必須強調有文件依據,要有收入退還書、收入更正通知書等憑證;凡屬以下情況的,各級國庫一律不予辦理:地方政府、地方財政部門或其他未經財政部授權的機構,要求國庫辦理中央預算收入、中央與地方共享收入退庫或更正的;下級地方政府財政部門或其他機構,要求國庫辦理上級地方預算收入或共享收入退庫、更正的;退庫款項退給非退庫申請單位或申請個人的;要求國庫辦理退庫或更正,但手續不全的,如不提供有關文件或不出具有關憑證等。各級財政部門要加強對本級預算收入退庫、更正事項的監督檢查,發現違規退庫和更正事項要通知國庫和有關退庫、更正機關予以改正。

各級財政部門和國庫部門在預算資金的收納、報解、入庫、支撥、退付等各個環節都要建立嚴格的內部監控機制,切實防范資金風險。各級國庫、財政預算部門、財政監察專員辦事處、征收機關要加強對下屬國庫、國庫經收處、財政預算部門、征收機關辦理預算收入繳庫業務、國庫業務、預算撥款業務的監督、檢查、管理工作,督促其嚴格執行各項法規、制度。對延解、占壓預算收入的單位要按規定予以處罰;對不執行法規、制度而造成國庫庫款流失的,要追究直接責任人和領導的責任,對涉及犯罪的要追究其刑事責任。

三、以財政國庫收支流程為基礎,強化國庫對財政收支的動態監控機制建設

財政國庫動態監控管理的基本思路就是加強預算執行監控、防范和控制財政資金收付風險,堅持以建立健全國庫集中收付監督制約機制為中心,構筑國庫集中收付外部監督和內控管理兩條防線,緊緊扣住實時監控、綜合核查和處理整改三個基礎環節,強化國庫動態監控的法律保障、制度保障、操作保障和技術保障。其主要內容是:以財政國庫收付機構為主體,充分發揮現有監督機構的作用,形成監督合力,建立各監督主體相互協調、相互制衡的財政國庫動態監控工作協調機制;以加強外部監督和內控管理為核心,加強財政資金運行的事前審核、事中監控和事后跟蹤反饋,加強國庫集中收付內控管理建設,建立財政國庫動態監控預防和糾偏機制;以財政國庫動態監控系統為載體,全程、動態、智能監控財政資金運行活動,建立涵蓋中央和地方、縱橫交錯的預算執行監控網絡系統;以監控、核查和整改聯動化管理為手段,綜合運用多種核查方式,實時發現和及時查處違規或不規范行為,建立財政國庫動態監控信息披露機制。財政國庫動態監控管理的核心內容就是實施國庫集中收付外部監督和內控管理,對違法違規或不規范操作行為充分發揮警示和懲戒作用,有效監督控制財政資金收付運行全過程。

國庫集中收付外部監動態督管理是指財政部門對實施國庫集中收付制度改革的預算單位和代理國庫集中收付業務的銀行,在財政資金收付中的合法性、合規性和真實性問題,綜合運用多種核查方式,實行動態監控管理。通過財政國庫動態監控系統,實時發現和核查違規或不規范操作行為,重大問題委托專員辦或社會中介機構及時核查,違法違規問題由國庫收付機構統一處理,保障財政資金運行的安全、穩定,并在建立財政資金使用效果跟蹤問效機制的基礎上,逐步開展財政資金績效監督,提高財政資金的使用效率和使用效益。具體包括:(1)規范的工程程序,完善財政資金收支事前審核、事中監控、事后跟蹤反饋的監控運行機制,實時對預算單位和代理銀行在財政資金收付過程中發生的違規或不規范操作問題,進行核查處理,防范和糾正預算執行偏差。(2)明確的工作職責,以財政國庫收付機構為主體,借助現有的財政監督力量(如財政部駐各地專員辦、地方財政部門),或發揮社會中介機構的監督作用,加強對中央單位預算執行和代理銀行收付業務的監督控制。(3)適度的信息披露,針對實時監控核查發現的違法違規或不規范行為,遵循依法、客觀和公正的原則,通過規范的程序,及時向預算單位和代理銀行進行通報,提出處理意見和建議,同時向中央主管部門和財政部門的部門預算司,以及代理銀行總行進行通報,并擇機采取不同的方式適度向社會披露,加大社會輿論監督力度,綜合發揮財政監督的教育、威懾、懲治作用,促進預算單位和代理銀行加強內部管理。(4)及時的跟蹤問效,促進有關部門和單位重視國庫集中收付違規問題的整改落實效果,以提高處理整改的規范性和有效性,實現國庫監控和規范管理的雙向促進。

國庫集中收付內控動態管理是指財政部門、人行國庫、實施國庫集中收付改革的預算單位、代理國庫集中收付業務的代理銀行,按照職責分離、相互協調、相互制衡、全面控制的原則,通過內部控制制度、運行機制和操作方式的有效安排,規范財政資金收付過程的操作流程及運轉程序,防范和控制財政資金收付風險,保證財政資金安全、規范和有效使用。主要包括:(1)制衡性的制度安排。一是建立不同參與主體之間相互制衡的控制制度,通過清晰的制度約束,并借助信息披露,實現國庫集中收付過程中不同參與主體之間的相互監督與制約。二要建立不同參與主體內部崗位之間的內控管理制度:財政部門建立審核、支付、會計、信息管理、監督各崗位相互制衡的內控管理制度,指導和督促預算單位和代理銀行加強內控機制建設;預算單位在財務部門內部設立稽核崗位,建立財務與業務部門、財務部門內部稽核崗位與辦理財政國庫支付日常業務的工作崗位相互制衡的資金申請支付管理制度;代理銀行設立稽核崗位與經辦崗位、業務額度授權的內控管理制度。(2)制衡性的業務控制。制衡性的業務控制機制要將內部控制覆蓋到國庫集中收付的各個環節,做到無所不控:一是在資金的支付、清算和財務管理中,建立內部崗位之間相互制衡機制,確保財政資金安全、規范支付使用,將政府采購訂單合同管理作為支付管理前端,逐步形成采購申請—承諾—審核—支付—監控的監督控制體系。二是在資金的收入收繳管理中,將監督重點從事后對賬核查轉移到事前和事中,逐步形成財政部門審核收費項目、確定賬戶設置、確認繳庫方式、票據領用、單位開票、銀行代收、收入繳庫、收入退付、會計處理、國庫對賬、信息管理和監控管理一整套非稅收入收繳運行機制。(3)制衡性的控制系統。以財政國庫集中收付系統為基礎,充分運用資金信息的鉤稽關系,實現預算指標控制用款計劃、用款計劃控制撥款等層層控制。賬戶管理實有資金撥付嚴格按財政預留印鑒進行校驗及控制。這就要求加快財政國庫信息管理系統建設,一方面要完善國庫集中支付系統,考慮采購管理與支付管理相銜接的系統問題,同時為國庫現金流量控制與預測打下基礎。另一方面逐步解決各個業務系統與國庫總賬系統的對接,實現工資、非稅、監控、執行分析、決算報表和內部控制等系統的集成工作[1]。

總之,建立健全財政動態監控體系,較好地解決了改革前財政資金運行透明度不高的問題,實現了實時動態監控,強化了財政部門的受托責任,預算單位每一筆財政資金收支都實時處于財政部門監控下,有效遏制了預算單位因信息不對稱導致的違法現象的發生。