芻議中國“小產權房”法律問題

李 平

摘要:隨著城市房價的不斷上漲,“小產權房”由于價格低廉受到城市居民的青睞而活躍在房地產市場,然而由于其存在缺乏足夠的法律和制度依據,從而引發了很多的社會問題。分析了小產權房存在的法律問題,希望在某種程度上有助于小產權房問題的解決。

關鍵詞:小產權房;法律問題;宏觀調控;利益平衡

中圖分類號:D92文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)27-0092-02

一、引言

宋莊畫家村案——一個具有標志性意義的判決。

宋莊畫家村聚集了來自全國各地很多不乏名氣的畫家。2006年,隨著宋莊被規劃為北京市十大文化產業集聚區之一,地價也水漲船高,村民基于自身利益開始起訴畫家,要求他們退還已出售的小產權房,其中就包括馬海濤訴李玉蘭案。審理李玉蘭一案的北京市二中院認定馬海濤與李玉蘭所簽的《買賣房協議書》無效,判決畫家李玉蘭在90天之內騰房,馬海濤補償給李玉蘭九萬余元。

這是一個具有標志性意義的判決,它在更深層次上觸及了中國集體土地制度和農村宅基地流轉的現行法律制度,同時對政府在房地產市場宏觀調控和兼顧社會各方利益平衡中如何扮演好自己的角色提出了挑戰。

二、小產權房的概念和歷史發展

(一)小產權房的概念

“小產權房”(或鄉產權房)是指在農民集體土地上,由享有該土地所有權的鄉鎮政府或村委會單獨或聯合開發商開發建設住宅,并由鄉鎮政府或村委會制作房屋權屬證書向城市居民銷售的房屋[1]。這種房屋的權屬證書沒有房管部門蓋章,僅有鄉鎮或村委員會蓋章以證明權屬,故稱為“小產權”或鄉產權房。目前政府出臺的所有法律、法規中沒有所謂“小產權”或鄉產權的概念,“小產權房”只是社會上對這種沒有取得完全所有權房屋的一種約定俗成的叫法。

(二)小產權房的歷史發展

1.小產權房“十年磨一劍”,小產權房的出現并非近一兩年,而是已經十年有余。北京市的小產權房大概從20世紀90年代中期開始陸續出現。然而,從2003年開始,隨著建設部的購房風險提示和北京市國土資源局的禁令接連出臺,小產權房法律問題才開始頻頻出現在公眾的視野之中。值得注意的是,如果從20世紀90年代中期算起,北京市小產權房的歷史已經有十余年,為何直到今天才有相關部門發出這樣的風險提示和禁令?有專家認為,小產權房出現這十幾年,相關管理部門一直監管不力。正如北京我愛我家房地產經紀公司控股公司副總經理胡景暉指出的,“小產權房恰恰處在政府各職能管理部門的交叉點上,表面上看很多部門都在管,實際上卻是誰都沒有真正管?！毙‘a權房“十年磨一劍,霜刃未曾試”,形容其尷尬處境名副其實。

2.小產權房目前的發展現狀。小產權房在十多年前還只是星星之火,如今已在全國的“城中村”遍地開花,呈現出燎原之勢。就全國范圍來看,小產權房在城市房屋開發中,占了相當大的比例。調查顯示,北京地區小產權房已占房地產市場的20%,西安占到25%～30%,而深圳有“城中村”農民房或其他私人自建房超過35萬棟,占全市住房總量的49%[2]?？梢?小產權房發展到今天已呈難以遏制之勢,政府相關部門加強對小產權房的調控和監管已迫在眉睫。

三、“小產權房”的合法和非法化論爭

學界對于小產權房的合法、非法化論爭存在已久,很多學者和專家也就小產權房存在的利弊進行了深刻的分析?！靶‘a權房”的實質是違法建筑沒有完全所有權的房屋,那種認為“小產權房”既有益于農民利益又能實現城鄉一體化的觀點忽視了“小產權房”背后的一個至關重要的“大問題”——民生問題[3]。從眼前看,農民可以獲得部分利益,但長期看來農村集體經濟組織趨于利益誘惑勢必會將更多耕地變成宅基地來建造“小產權房”,后果很可能是若干年后城市郊區的農民喪失了土地和生活保障。將小產權房認定為,非法化是秉承中國長期以來實行的農村土地(耕地)保護政策,有利于社會經濟可持續發展和保護農民的長遠利益。

四、小產權房的風險提示和法律處理

(一)小產權房的風險提示

透視小產權房熱賣的背后,其實暗藏了其尷尬地位注定存在的高昂風險。根據目前法律,小產權房不能在市場上自由流通,一旦買賣, 買賣合同即被認定為無效,正如宋莊畫家村李玉蘭一案,畫家最終不得不將房屋退還給農民。小產權房在房屋配套設施、物業管理、水電等方面都可能存在問題。此外,破壞中國耕地保護制度,在基本農田上違法建筑的小產權房還存在被強制拆除的風險。還有人提出,“小產權房”存在“鏈首”(建設環節是否符合規劃審批的風險)、“鏈身”(購買者主體不適格,房屋買賣合同不受法律保護的風險)、“鏈尾”(權屬無法登記,產權不能明確的風險)三個環節的“風險鏈”[4]?？梢?高房價催生下的小產權房,風險重重,城市居民為了自己的切身利益,必須對風險有一個清醒的認知,不要購買小產權房。

(二)小產權房的法律處理

目前,中國政府相關職能部門紛紛發布諸如通知、規定等文件,對“小產權”房進行法律規制。拉倫茨教授說過,“當抽象、一般概念及其邏輯體系不足以掌握某生活現象或脈絡的多樣表現形態時,大家首先會想到的輔助思考形式是‘類型?！盵5]我們要根據目前小產權房存在的情況、不同的類型,找尋不同的解決途徑。如對于占有耕地開發、建設的小產房應該嚴格制止,強制拆除。對于別墅等休閑型以及投資型的小產權房,則應嚴格限制或者嚴禁開發、建設。具體處理如下:(1)已經開發而未建的“小產權房”,直接確認為違法,要求停工停建,恢復土地的本來用途;(2)已建未售的“小產權房”區分兩種情況,符合土地利用規劃、城鎮規劃的,政府可以考慮收購其上面的“小產權房”作為經濟適用房、廉租房,同時由國家管理部門為此類房屋頒發相關的權屬證書;未經審批,不符合土地利用整體規劃的,對于這種類型也應該確認為違法建筑物加以拆除。(3)已建已售的“小產權房”可以參照情況二處理。

五、小產權房折射出的法律問題分析

(一)注重政府對房地產市場的宏觀調控

目前房地產市場呈現比較混亂的發展局面,主要是由于政府在體制和政策上缺乏對房地產市場的有效干預和宏觀調控的失衡造成的。一方面,政府缺乏對房地產市場的供求平衡的預測能力,沒有充分考慮到城市中低收入家庭和失業家庭對攀升的商品房價格的實際承受能力。另一方面,近十年來的房改政策失當,政府對“廉租房”和“經濟適用房”的建設仍然滯后。近年來,國務院辦公廳下發的國八條①和國六條②不僅沒有穩定住房價,相反出現了中國最高的城市化速度伴隨最高的城市房價的奇怪現象。因此,要從根本上解決小產權房法律問題,政府還應該從源頭做起,加強和完善對房地產市場的宏觀調控能力,加大對廉租房和經濟適用住房的建設力度和供應能力。因為只有調整住房供應結構,增加社會保障性住房的比例,改變中國商品住房占大頭,經濟適用住房不經濟,廉租房僧多粥少的住房供應結構,才能從根本上切斷小產權住房的供應渠道。

(二)兼顧政府自身利益和社會各方利益的平衡

恩格斯對利益有過最精辟的分析,“每一個社會的經濟關系首先是作為利益表達出來的”[6]。在小產權房法律問題上存在著政府(主要是地方政府),農民、農村集體、房地產開發商以及購房者等社會各方利益主體。在農村集體土地的流轉過程中,地方政府在土地財政利益的驅動下,也具有自身的利益傾向。農民是集體土地的最終使用者和利益最易遭受侵害的弱勢群體,從長遠看來,小產權房問題會影響農村的穩定和農民的根本利益。房地產開發商為了獲得巨額利潤,進行土地尋租行為。廣大中低等收入的城市居民則必須承擔購買小產權房帶來的不利的法律風險和后果。小產權房的存在是社會各方利益沖突和博弈的過程[7]。

因此,解決小產權房法律問題,必須兼顧社會各方的利益,對現有的制度和法律加以適當突破,改革土地出讓金制度,打破政府對土地一級市場的壟斷局面,推動集體土地制度改革,從維護廣大農民和農村長遠發展的利益出發,實現政府和社會各方利益的協調和平衡。