基本公共服務均等化問題研究

黃菊梅

摘要:科學發展觀,第一要義是發展,核心是以人為本,基本要求是全面協調可持續,根本方法是統籌兼顧。深入貫徹落實科學發展觀,要求構建社會主義和諧社會。要通過發展增加社會物質財富、不斷改善人民生活,又要通過發展保障社會公平正義、不斷促進社會和諧。基本公共服務均等化是指政府必須保障全體公民在享有滿足其現階段最基本生存與發展需要的基本公共服務時的機會大體均等,受益結果大致相等,同時又滿足公民的自由選擇權。科學發展觀的內涵就包括了要實現人民享受基本公共服務的均等化,通過落實科學發展觀更好地促進基本公共服務的均等化,促進社會公平。實現基本公共服務均等化也能進一步將科學發展觀落到實處。

關鍵詞:科學發展觀;基本公共服務;均等化

中圖分類號:D693.6文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)27-0196-03

在黨的第十七次全國代表大會上,胡錦濤同志全面闡述了科學發展觀的基本內涵,必須堅持以人為本,這要求黨和國家始終把實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益作為一切工作的出發點和落腳點,尊重人民的主體地位,發揮人民首創精神,保障人民各項權益,走共同富裕道路,促進人的全面發展,做到發展為了人民、發展依靠人民,發展成果由人民共享。必須堅持統籌兼顧,這要求正確認識和妥善處理中國特色社會主義事業中的重大關系,統籌城鄉發展、區域發展、經濟社會發展、人與自然和諧發展等,充分調動各方面積極性。提出要全面貫徹落實科學發展觀,積極構建社會主義和諧社會。要通過發展增加社會物質財富、不斷改善人民生活,又要通過發展保障社會公平正義、不斷促進社會和諧。十六屆六中全會《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》明確提出,“完善公共財政制度,逐步實現基本公共服務均等化。”在十七大報告上再次提到“縮小區域發展差距,注重實現基本公共服務均等化”和“圍繞推進基本公共服務均等化和主題功能區建設,完善公共財政體系。”[1] 基本公共服務均等化是建設社會主義和諧社會的內在要求,是落實科學發展觀的重要體現。基本公共服務均等化是建設社會主義和諧社會的內在要求,是落實科學發展觀的重要體現。

一、“基本公共服務均等化”的內涵

大多數學者認為,基本公共服務均等化是指政府應該使國民平等地享有水平大致相等的基本公共服務,盡可能地保障公民的基本生存權利和發展權利。有些學者分別從基本權利、結果平等、動態過程、主體和客體、公共財政等角度和側重點,對基本公共服務均等化進行界定。

1.從基本權利的角度來界定。樓繼偉認為,基本公共服務均等化是指一個國家的公民無論居住在哪個地區,都有平等享受國家最低標準的基本公共服務的權利[2]。唐鈞認為,是在基本的公共服務領域應該盡可能地使全國人民享有同樣的權利;或者說,政府應該盡可能地滿足全國人民在公共服務領域的基本物質需求。郭琪認為,僅指具有公民基本權利性質的公共服務,任何人的這一權利不能因客觀因素的差別而被剝奪[3]。丁元竹認為,政府為實現社會的公平和公正目標,通過完善財政體制和提供財政保障使不同地區政府確保本地區居民有機會、有能力、有權利接近的與公民基本權利有關的公共服務項目。陳海威認為,是一定經濟社會條件下,為了保障全體公民最基本的人權,全體公民都應公平、平等、普遍享有的公共服務,是諸多公共服務中具有保障性質和平等色彩的服務類型。基本公共服務是以保障公民基本人權為主要目的、以均等化為主要特征、以公共資源為主要支撐的公共服務[4]。

2.從結果平等的角度來界定。這種觀點強調公民享受的公共服務水平大致相當,也即結果的平等。遲福林、張恒龍、陳憲認為,公共服務均等化是指一國范圍內的全體居民應當享受到水平大致相當的基本公共服務,包括義務教育、基礎衛生醫療、就業和社會保障等[5～6]。賈康認為,嚴格義上的公共服務均等,是指向全國各地的居民提供在使用價值形態上大體相同水平的公共服務[7] 。

3.從動態過程的角度來界定。有觀點認為,基本公共服務均等化是指政府要為社會公眾提供基本的、在不同階段具有不同標準的、最終大致均等的公共物品和服務,為各地居民的生活和社會經濟發展提供基本條件。

4.從均等化的主體和客體角度來界定。幸鳴認為,中國目前來說,基本公共服務均等化主要體現在城鄉均等化、區域均等化、群體均等化等方面,均等化的內容(即客體)主要是教育、衛生、文化、就業再就業服務、社會保障、生態環境、公共基礎設施、社會治安等方面。城鄉均等化,就是要讓公共財政的陽光普照農村;區域均等化,就是讓不同的區域在基本公共服務提供方面與整個國家經濟社會發展保持大體一致;群體均等化,就是不同社會群體在分享基本公共服務方面也要保持大體均衡[8]。

5.從公共財政的角度來界定。有學者認為,無論在理論上還是在實踐中,公共服務均等化本質上都是公共財政的重要組成部分。公共服務均等化是公共財政“公共性”的重要體現,是公共財政“一視同仁”服務特征的延伸,是公共財政職能的深化。江明融、劉學之認為,基本公共服務均等化是指政府及其公共財政要為不同利益集團、不同經濟成分或不同社會階層提供一視同仁的基本公共服務,具體包括財政投入、成本分擔、收益分享等方面的內容。遲福林等認為,基本公共服務均等化,是擴大公共財政覆蓋面,讓全體社會成員共享改革發展成果的制度安排,是在基本公共服務方面有全國統一的制度安排。

6.從多重角度來界定。遲福林等認為,基本公共服務均等化不等于公共服務的平均化,而是在基本公共服務方面有全國統一的制度安排;基本公共服務均等化是全體公民的機會均等、結果大體相同,并尊重社會成員的自由選擇權;基本公共服務均等化,是要將基本公共服務的差距控制在社會可承受的范圍內;基本公共服務均等化,尤其要關注困難群體。只有弱勢者的情況得到改善,才能夠更為有效地提高社會整體福利。

筆者認為,基本公共服務均等化是指政府必須保障全體公民在享有滿足其現階段最基本生存與發展需要的基本公共服務時的機會大體均等,受益結果大致相等,同時又滿足公民的自由選擇權。基本公共服務均等化的內涵十分豐富,在不同國家的不同發展階段有不同的側重點。在當前中國,基本公共服務均等化主要體現在屬于不同城鄉、不同區域與不同群體的公民在享受教育、衛生、文化、就業與再就業,社會保障、生態環境、基本公共設施、社會安全等服務方面都能達到均等化。城鄉均等化就是要將公共財政的陽光普照農村;區域均等化,就是讓不同區域盡管在經濟發展方面有先有后、有多有少、有快有慢,但是在基本公共服務的提供方面要與整個國家的經濟社會發展保持大體平衡;群體均等化就是不同社會群體在分享基本公共服務時也能夠保持大體均衡。

二、科學發展觀與基本公共服務均等化的關系

科學發展觀是對黨的三代中央領導集體關于發展的重要思想的繼承和發展,是馬克思的世界觀和方法論的集中體現,是同馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想既一脈相承又與時俱進的科學理論,是中國經濟社會發展的重要指導方針,是發展中國特色社會主義必須堅持和貫徹的重大戰略思想。科學發展觀,是立足社會主義初級階段基本國情,總結中國發展實踐,借鑒國外發展經驗,適應新的發展要求提出來的。

科學發展觀,第一要義是發展,核心是以人為本,基本要求是全面協調可持續,根本方法是統籌兼顧。

1.發展是為提供基本公共服務提供物質條件。發展就是要扭住經濟建設這個中心,堅持聚精會神搞建設、一心一意謀發展,不斷解放和發展生產力。只有通過發展積累起物質和經濟基礎,才能夠使每個公民享有的基本公共服務得到保障,才能保證每個公民享有的基本公共服務質量和效益都能提高。這是科學發展觀對于基本公共服務均等化的第一層含義。

2.以人為本即每個人都能享有基本公共服務。以人為本,就是指以人為價值的核心和社會的本位,把人的生存和發展作為最高的價值目標,一切為了人,一切服務于人。發展作為執政興國的第一要務,不只是經濟的量的增長,還包括經濟結構的優化、科技水平的提高,更包括人民生活的改善、社會的全面進步,歸根結底,是為了社會與人的全面發展。以人為本不是以單個的人為本,是將人作為一個社會人來對待,尊重每一個作為人的權利,尊重每一個人享受基本公共服務,進后達到提高自己,發展自己的目的。以人為本就是要保證每個人能夠享有維持生存與發展的基本公共服務。以人為本保證了基本公共服務享受主體的全面性。這是科學發展觀對于基本公共服務均等化的第二層含義。

3.全面協調可持續發展保證基本公共服務提供的全面和可持續。堅持生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路,建設資源節約型、環境友好型社會,實現速度和質量效益相統一、經濟發展與人口資源環境相協調,使人民在良好的生態環境中生產生活,實現經濟社會永續發展。基本公共服務的內容之一就是公民對生態環境的基本需求,所以全面協調可持續就是為了使全體公民享有基本公共服務的內容能夠全面,并且保證代際之間享受基本生態環境這一公共服務上的均等。

4.統籌兼顧以實現基本公共服務均等化。統籌兼顧就是要統籌好九個關系,而對于基本公共服務不均等化的現狀而言,統籌兼顧就是要統籌好城鄉發展、區域發展、不同群體的發展、人與自然發展,以實現城鄉之間、區域之間、不同群體之間享受的基本公共服務水平大致相當,機會大體相等。

科學發展觀的內涵要求實現基本公共服務的均等化,基本公共服務的均等化也落實了科學發展觀。

三、落實科學發展觀以推進基本公共服務均等化的對策

1.落實科學發展觀,完善公共財政體系以促進基本公共服務均等化。落實科學發展觀,雖然要堅持全社會以經濟建設為中心,但是必須轉變政府財政體制,使政府從以經濟建設為主轉變為以公共服務為主,調整財政支出結構,把更多財政資金投向公共服務領域。以經濟建設為主的主體是全社會,而不是指政府將財政全部投入到經濟建設當中,政府的作為提供公共服務和公共管理的機構,要和市場劃清界限,只是經濟建設的輔助部門而不是主導部門。主要表現在加大財政資金在教育、衛生、就業與社會保障、住房、生態環境建設、司法與治安等基本公共服務方面的投入。加大財政資金對農業、農村和農民的支持力度,以達到城鄉居民所享有的基本公共服務均等化。深化預算制度改革,強化預算管理和監督,進一步明確中央與地方的事權,健全財力與事權相匹配的財稅體制。依法規范中央與地方的職能和權限,科學界定各級政府提供基本公共服務的財政支出責任,在此基礎上適度調整和規范中央與地方財政收入的劃分。逐步增加國家財政投資規模,調整國家財政投資結構和方向,不斷增強基本公共服務產品的供應能力。

2.落實科學發展觀,完善轉移支付制度以實現基本公共服務均等化。落實科學發展觀,就是要在科學合理確定中央與地方財權與事權的基礎上,完善分稅制,并通過轉移支付制度促進地區間的均衡。轉移支付不僅包括中央對地方(縱向),也包括地方對地方(縱向)的轉移支付,如果有可能也可以實現區域之間(橫向)的財政轉移支付,尤其是在中國中央財政資金有限、地區發展極不平衡的現狀下,采用縱橫交錯的轉移支付模式可以更好地促進區域間提供基本公共服務的均等化。規范特殊性轉移支付制度,改變按既有利益轉移支付的方式,提高轉移支付規模,尤其是提高一般性轉移支付的水平。完善省以下財政轉移支付制度,增強基層政府提供公共服務的能力,解決縣鄉財政困境。實行以獎代補政策,建立激勵約束機制,引導省級政府將轉移支付資金落實到基層財政。

3.落實科學發展觀,完善稅收的調節功能以縮小收入分配差距。落實科學發展觀要求縮小社會收入分配。差距收入分配差距是導致公民享有基本公共服務不均等的直接原因。通過完善稅收制度的調節功能,縮小公民收入分配差距,進一步縮小基本公共服務的不均等。完善個人所得稅制度,糾正低收入者實際繳納稅收比高收入者多的現象。開征物業稅、遺產稅和贈予稅,以有利調節居民收入差距。另外,完善對高收入人群的稅收調節機制,增強征管工作,健全稅收登記制度,避免高收入人群稅收的流失。

4.落實科學發展觀,深化預算管理體制改革。落實科學發展觀,要求繼續深化改革開放。要把改革創新精神貫徹到治國理政的各個環節,毫不動搖堅持改革方向,提高改革決策的科學性,增強改革措施的協調性,推進各方面體制改革創新,加快重要領域和關鍵環節的改革步伐。尤其是深化預算管理體制改革,建立新型預算管理方法、程序、周期,完善公共預決算制度,使得公共財政預算傾向于欠發達地區的欠發達農村,縮小區域之間財政收支能力的不平等。