完善轉移支付 實現城鄉基本公共服務均等化

摘要:基于和諧社會的建設,改變城鄉二元經濟結構,實現城鄉基本公共服務均等化成為當務之急,而轉移支付是實現這個目標的基本財政政策。現行的轉移支付制度在實現公共服務均等化方面有諸多不合理之處,只有完善了轉移支付制度,才能建立城鄉統一的公共品服務供給機制。

關鍵詞:公共服務均等化城鄉轉移支付

一、我國城鄉基本公共服務現狀

長期以來,我國在城鄉之間分別實行兩套公共服務供給制度,城市中的公共服務主要由政府公共財政提供,城市居民免費消費純公共產品、支付較低的費用消費準公共產品。農村公共服務則主要由農村基層政府(鄉鎮)和村集體來提供。由于大多數農村基層政府和經濟組織的財力非常有限,導致農村公共服務供給總量嚴重不足。

(一)城鄉義務教育

我國農村小學和初中教育總經費中,政府撥款所占比例也呈逐年增長態勢。2004年,全國農村小學和初中教育經費中政府撥款所占比例分別為82.75%和76.65%,比2000年分別高出16個和14個百分點,比全國平均增幅高出7.8個和13.8個百分點。然而,從總量上來說,農村義務教育的投入仍遠遠落后于城市,2005年,農村小學和初中適齡人口分別占全國的比重為70. 68%和66. 13%,而所得的教育經費所占的比例分別為56. 77%和49. 87%; 2001年農村小學師生比為1:23,城市師生比為1:19。2005年農村小學大專以上的教師學歷比例為52. 21%,城市78. 01%;農村普通初中本科以上教師及學歷比為28. 96%,而城市達到了62. 44%。農村教師隊伍相當不穩定,一些骨干教師紛紛向城鎮或東部流失,不少地區只好聘用代課教師來解決日常教學中教師數量不足。

(二)城鄉醫療衛生

從總量上來說,國家對公共衛生事業的財力支出連年提高。2006年,全國公共衛生支出達到1312億元,比2002年翻了一番,增長107%。2007年,中央財政又安排醫療衛生支出312.76億元,比2006年增長86.8%。但是,目前我國衛生支出占財政支出的比例只有1.6%-1.7%。在這部分財政支出中,醫療費用的70%用在城市,30%用在農村,而我國57.01%的人口在農村,也就是說少部分人口占用了大多數的衛生資源。同時,農村醫療衛生服務水平的落后與服務設施的不健全也是十分普遍的。2006年,全國村衛生室覆蓋率為88.1%;平均每村鄉村醫生和衛生員1.53人,平均每千農業人口鄉村醫生和衛生員1.10人,遠低于全國每千人口衛生技術人員數3.58人,以及市、縣兩級的5.14人和2.17人;每千農業人口鄉鎮衛生院床位數為0.80張,城鎮每千人口床位數為2.70張。

(三)城鄉社會保障

改革開放以來,國家逐步在城鎮建立了較為完善的以養老保險、醫療保險和失業保險為主要內容的社會保障體系。而農村,養老保險仍然是以家庭保障為核心。這樣,城鄉社會保障較原來計劃經濟體制下城鄉社會保障的差距更大。2005年末全國參加基本養老保險人數為17487.0萬人,失業保險人數為10647.7萬人,基本醫療保險人數為10021.7萬人,全國共有2500萬左右的城鎮居民得到政府最低生活保障救濟,這些都覆蓋在城鎮,而絕大部分農民則無法享受到作為公民應當享受到的基本權利。再如最低生活保障,2007年底,全國共有2270.9萬(1065.6萬戶)城市居民享受了城市最低生活保障,平均保障標準為182.4元/月,全年共發放城市最低生活保障資金274.8億元。而農村有3451.9萬人(1572.5萬戶)享受了農村最低生活保障,平均保障標準為70元/月,全年共發放城市最低生活保障資金104.1億元。

二、現行轉移支付制度在完善城鄉基本公共服務均等化中的作用及不合理之處

(一)轉移支付在實現城鄉公共服務均等化中的重要作用

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議(輔導讀本)》中有指出:“公共服務均等化的主要實現手段是政府間轉移支付制度”。經濟落后地區財政不足是制約其基本公共服務均等化目標實現的瓶頸,而通過縮小區域間的經濟社會發展差距來消除瓶頸不太容易,因為實現區域協調發展是一個長期的過程,即使實現了區域協調發展,也不可能使得各區域間經濟發展水平和各地財政能力完全一樣。要想盡快實現基本公共服務均等化,還需另辟蹊徑。在這樣一種情況下,轉移支付制度能夠發揮重要作用。轉移支付,實際上是財政資金在各級政府間,特別是在中央政府與地方政府間的再分配。完善轉移支付制度,加強轉移支付力度,平衡各地財政提供基本公共服務的能力,是促進區域基本公共服務均等化的必然選擇。

(二)現行轉移支付制度在促進城鄉公共服務均等化中不合理之處

1994年后轉移支付的方案設計對分稅制改革的順利進行和平衡各地區財力起到了非常重要的作用。但是總體來看,仍存在著制度設計上的缺陷,具體表現在以下幾個方面:

第一,轉移支付形式過多,相互之間缺乏統一的協調機制。目前,世界上絕大多數國家將轉移支付分為均等化的一般性轉移支付和專項轉移支付兩種形式,且一般性轉移支付占轉移支付的絕大部分。而我國轉移支付形式過多,且各種形式的轉移支付在均衡化的過程中有所交叉,管理混亂。

第二,稅收返還的制度設計不利于公共服務均等化的進行。中央對地方上劃的稅收按基期年如數返還,并逐年遞增,稅收額多的地區得到的返還額多,其財力充裕,而稅收額少的地區得到的返還額少,財力依舊不足。這種對所有地區無差別的基數稅收返還,不僅未解決因歷史原因所造成的財力分配不均和公共服務水平差距大的問題,反而在新體制下肯定了這一差距,這也不利于緩解地方收入分配不合理、不公平的現象。

第三,一般性轉移支付規模過小。在轉移支付形式中,真正屬于均等化轉移支付形式的實際上只有一般性轉移支付,其所占比重很小,目前只占轉移支付總額的10%,因此,均等化作用有限。

第四,專項轉移支付規模過大,且運行不規范。專項轉移支付是著眼于解決地區間具有外溢性的公共物品或公共服務的提供問題,著眼于國家宏觀調控、促進各地協調發展和調整產業結構、優化資源配置的政策目標。但是,目前對專項轉移支付的準入不甚明確,專項轉移支付規模過大。此外,部分專項轉移支付項目設置交叉重復,分配制度不夠完善,資金投向較為分散。

三、完善轉移支付制度的政策建議

(一)試行縱向轉移與橫向轉移相結合的模式

世界各國大都實行單一的縱向轉移模式,只有德國、瑞典和比利時等少數國家實行縱向與橫向混合的轉移模式。我國東部與中西部地區差距過大,中央財力又十分有限,單靠中央對地方的縱向轉移,實現地區間公共服務的均等化,將會曠日持久,難以實現。我國東部發達省區支援西部不發達省區已有一定的政治思想基礎,而且目前我國東部發達地區的經濟發展水平和收入水平已接近一些發達國家的水平,有條件、也有義務從財力上支持不發達地區的發展。東部發達地區支援中西部不發達地區,有利于加快地區間的協調發展,提高國家整體經濟發展水平,從而最終也有利于東部地區經濟的發展。因此,可以在目前以縱向轉移模式為主的同時,試行橫向轉移支付。

(二)完善轉移支付形式

1、取消稅收返還和體制補助

稅收返還的制度設計為1994年的分稅制財政體制改革起到了重要促進作用,但是,這種制度維護了地方的既得利益,是舊體制的延續,同時稅收返還的數量巨大,不利于公共服務均等化的實現。因此,不能將其永久化和固定化,甚至擴大化。目前已經具備了取消稅收返還的條件。為了減少阻力,可以規定一個過渡期(如3-5年),分步實施,逐步到位。體制補助是1994年分稅制改革后從舊的財政分級包干體制中延續下來的轉移支付形式,屬性和政策目標不明確。建議盡快取消體制補助,將其并入一般性轉移支付。

2、調整財力性轉移支付

現行財力性轉移支付主要包括:一般性轉移支付、民族地區轉移支付、縣鄉財政獎補資金、調整工資轉移支付、農村稅費改革轉移支付、年終結算財力補助等。這里,除一般性轉移支付外的其他類型的財力性轉移支付都是因為中央出臺某項政策導致地方財力不足引起的,或者用于某些專門事項的。這只能作為一種過渡性措施,而不能使其制度化,否則,如果每出臺一項政策,就增加一項財力性轉移支付,勢必會造成財力性轉移支付的混亂和不規范。因此,應當將財力性轉移支付整合為一項統一的一般性轉移支付。

3、科學界定專項轉移支付標準,控制準入條件和規模

首先,要科學界定專項轉移支付的標準,即要明確具備什么條件才能列入專項轉移支付。通常來看,列入專項轉移支付的項目,應是具有外溢性、突發性、特殊性、非固定性等特征的項目。其次,要控制專項轉移支付規模。專項轉移支付,只能是次要的、輔助的形式,因此,規模不能過大。此外,要加強對專項轉移支付項目的監督檢查和績效評估,防止被截留、挪用,提高其使用效果。

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作者簡介:張麗莉 ,(1985.1.21—),工作單位: 山東經濟學院。