我國流動兒童受教育權(quán)法制保障存在的問題探討

劉建發(fā)

摘要:從我國流動兒童的受教育現(xiàn)狀出發(fā),探究我國流動兒童的受教育權(quán)法制保障存在的問題:一是流動兒童受教育權(quán)立法滯后,二是流動兒童受教育權(quán)行政執(zhí)法不嚴,三是流動兒童受教育權(quán)監(jiān)督不力,四是流動兒童受教育權(quán)救濟不到位。

關(guān)鍵詞:受教育權(quán)法制保障問題思路創(chuàng)新

一、我國流動兒童受教育權(quán)立法滯后

1、部門規(guī)章立法滯后

1998年公安部和原國家教委聯(lián)合頒布了《流動兒童少年就學(xué)暫行辦法》,這是我國第一部針對流動兒童義務(wù)教育的部門規(guī)章,《暫行辦法》明確規(guī)定了主要由流入地政府承擔(dān)流動兒童的義務(wù)教育責(zé)任,但是規(guī)定“流動兒童少年就學(xué),以在流入地全日制公辦中小學(xué)借讀為主,也可由民辦學(xué)校、全日制公辦中小學(xué)附屬教學(xué)班(組)以及專門招收流動兒童少年的簡易學(xué)校接受義務(wù)教育”。這就使得一些公立中小學(xué)舉辦“外地班”、“民工子女班”招收流動兒童“有法可依”。 而政府規(guī)章中限制流動,就學(xué)于民辦學(xué)校、附屬教學(xué)班組、簡易學(xué)校的規(guī)定使得兒童在入學(xué)機會上產(chǎn)生了不平等的對待,國家并未從立法上做到對不同家背景的兒童一視同仁。

2、國家立法未提供平等的受教育機會和條件滯后

流動兒童少年由于家庭環(huán)境較差,父母受教育程度低,生活不穩(wěn)定,在流出地所受的教育質(zhì)量不高等原因,往往學(xué)習(xí)成績較差,這樣在起點上已與城市兒童少年有相當大的距離,即使能夠在入學(xué)機會和受教育過程中獲得形式上的平等,但仍無法獲得實質(zhì)上的“公平的平等”,國家并未對流動兒童少年因財富、出身、社會地位、文化背景造成的差異在教育體制內(nèi)通過制定有關(guān)法律、政策進行補償。2006年修訂的《義務(wù)教育法》第十二條規(guī)定:“適齡兒童、少年免試入學(xué)。地方各級人民政府應(yīng)當保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學(xué)校就近入學(xué)。父母或者其他法定監(jiān)護人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年,在其父母或者其他法定監(jiān)護人工作或者居住地接受義務(wù)教育的,當?shù)厝嗣裾畱?yīng)當為其提供平等接受義務(wù)教育的條件。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。”國家并未對流動兒童少年因出身、社會地位、文化背景造成的差異在教育體制內(nèi)通過制定有關(guān)立法進行補救,這是流動兒童受教育權(quán)的重要障礙。

3、義務(wù)教育財政立法的滯后影響了流動兒童受教育權(quán)的實現(xiàn)

我國現(xiàn)行的義務(wù)教育財政體制具有很強的區(qū)域性,城市九年義務(wù)教育經(jīng)費是由地方政府的財政支出的,因此,這種財政體制勢必會造成地方教育資源、教育要素的彼此不流通,使流出地政府和流入地政府在教育經(jīng)費撥付上產(chǎn)生矛盾。流動兒童在流入地就學(xué)從而會增加流入地政府的教育負擔(dān)費用,對當?shù)氐慕逃?jīng)費造成壓力。

此外,我國教育經(jīng)費是由政府根據(jù)當?shù)貞艏畬W(xué)生數(shù)劃撥到學(xué)校的,流動兒童的教育費用本來是由流出地政府撥付,但現(xiàn)在他們要在流入地公辦學(xué)校就讀,這對于學(xué)校來說是毫無效益可言的。如果公辦學(xué)校能把招收流動兒童的名額給當?shù)鼐用褡优?它所獲得的政府投入以及教學(xué)管理等方面都將獲得更高的權(quán)益。因此,流入地政府和當?shù)毓k學(xué)校都不愿承擔(dān)這部分由流出地政府轉(zhuǎn)嫁而來的義務(wù)。所以說,“地方負責(zé),分級辦學(xué)”的義務(wù)教育財政體制否定了學(xué)生對接受義務(wù)教育的自由選擇權(quán),嚴重阻礙了流動兒童享有流入地義務(wù)教育的權(quán)利。

二、我國流動兒童受教育權(quán)行政執(zhí)法不嚴

1、流動兒童就讀學(xué)校環(huán)境條件不能達到要求。一方面,大城市的一些公立學(xué)校的條件已經(jīng)十分優(yōu)越,師資配備精良,為學(xué)生的全面發(fā)展提供了良好的環(huán)境;另一方面,大量打工子弟學(xué)校,簡易學(xué)校硬件條件十分惡劣,更不必談圖書館、計算機等,更為令人擔(dān)憂的是,師資素質(zhì)十分差,大多數(shù)教師學(xué)歷不合要求,無教師資格證。從受教育機會和條件來看,作為義務(wù)教育的責(zé)任方——國家,沒有完全做到從實際上保障受教育權(quán)平等。在實質(zhì)上,國家政府并未做到為流動兒童少年提供充足的受教育條件和生活福利及不平等的補償。

2、義務(wù)教育經(jīng)費的投入達不到法定標準。義務(wù)教育法中規(guī)定的有關(guān)經(jīng)費投入這一項來說,這些年來義務(wù)教育財政投入執(zhí)法就很不如人意。從1986年到2007年,這二十年的時間,國家對教育的財政投入居然沒有一年達到法律規(guī)定的標準,翻開這些年來國家教育經(jīng)費統(tǒng)計年表,雖然每年教育經(jīng)費的投入都相當巨大,但都沒有達到法定的財政投入標準。因此,近十年來,全國各地民辦學(xué)校的異軍突起[1],是教育經(jīng)費投入執(zhí)法不嚴的一個有力的佐證。試想,如果教育財政投入能夠真正每年到位,每個學(xué)齡兒童都能上學(xué),那么這些民辦學(xué)校是找不到生存空間的。義務(wù)教育財政投入不到位也是導(dǎo)致流動兒童受教育權(quán)到不到保障的一個重要原因。

三、我國流動兒童受教育權(quán)監(jiān)督不力

1、政府對民辦學(xué)校的監(jiān)督不力。很多人認為流動兒童在城市就學(xué)難問題與城市的教育資源不足不無關(guān)系。在外來人口集中居住區(qū),改辦或舉辦一批重點招收外來人口子女的學(xué)校。但是流動兒童就讀的那些打工子弟學(xué)校,實際上并沒有作為“學(xué)校”的資格,這里作為學(xué)生的他們“合法”身份就值得懷疑。首先,這些打工子弟學(xué)校,大多沒有經(jīng)過地方行政部門的審批,沒有合法的辦學(xué)手續(xù),學(xué)生沒有正規(guī)的畢業(yè)文憑。其次,這些學(xué)校辦學(xué)條件異常簡陋,有的學(xué)校甚至連一些最基本的教學(xué)器具都沒有。而這些學(xué)校大多沒有任何的監(jiān)督和規(guī)范,如教師水平該達到什么要求、學(xué)校應(yīng)該開設(shè)什么課程、教學(xué)質(zhì)量應(yīng)該達到什么標準等等都是由辦學(xué)者自己決定。而這些辦學(xué)者和教師在辦學(xué)之前,又大多沒有任何經(jīng)驗,更沒有接受過專業(yè)培訓(xùn),以至于有的學(xué)校只有一名教師(辦學(xué)者自己),只開設(shè)語文、數(shù)學(xué)等兩三門課程。孩子們在這樣的學(xué)校受教育并不能謂之“受教育”,也就不是我們通常所謂的正規(guī)的“受教育者”。甚至連畢業(yè)證也拿不到,升學(xué)時更能體現(xiàn)。政府對這些民辦學(xué)校的缺乏監(jiān)督。

2、政府對流動兒童受教育權(quán)的監(jiān)督不力。對于流動人口子女受教育權(quán)而言,其被侵害的原因顯得較為復(fù)雜。既有屬于學(xué)校和家庭的原因,也有屬于社會的原因,但是最為關(guān)鍵的還是屬于各級政府監(jiān)督保障不力的原因。2003年教育部、中央編辦、公安部、發(fā)展改革委員會、財政部、勞動社會保障部制定的《關(guān)于進一步做好進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見》明確指出以流入地政府所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)作了明確的規(guī)定,但在操作層面政府對流動兒童受教育權(quán)的監(jiān)督還是不夠的。

四、我國流動兒童受教育權(quán)救濟不到位

1、流動兒童家長的法律知識匱乏影響了流動兒童受教育權(quán)的實現(xiàn)。由于文化程度、信息獲取渠道、職業(yè)等條件的限制,流動兒童家長的法律、家庭教育等知識極度匱乏,特別是對有關(guān)兒童方面的法律及法律常識知曉度不高。大多數(shù)家庭不知道《未成年人保護法》、《義務(wù)教育法》、《教育法》等,對有關(guān)流動兒童受教育權(quán)方面的信息了解較少。流動兒童家長對子女保護的教育法制知識相對欠缺,因此,一旦流動兒童受教育權(quán)遭到侵害,很難有效地運用法律武器來保護到流動兒童的受教育權(quán)。

2、司法救濟不到位制約了流動兒童受教育權(quán)的實現(xiàn)。流動人口對義務(wù)教育權(quán)利認識不足。流動人口中大部分文化素質(zhì)不高,盡管他們希望自己的子女通過教育改變自身的狀態(tài),但是卻因為種種原因,他們要么是花費更大的氣力進入流入地公辦學(xué)校就讀,要么是進入條件不足的簡易學(xué)校就讀,甚至是無奈之下只得讓其子女輟學(xué)在家等。流動人口感到不公平但對此卻無能為力。他們并沒有意識到接受義務(wù)教育是其子女的一種法定權(quán)利,可以采取司法救濟法律手段對其進行維護。前面提到我國憲法、教育法以及義務(wù)教育法都對義務(wù)教育權(quán)利提出了或多或少的法律依據(jù),流動人口對之恐怕知之甚少,因此其子女的義務(wù)教育權(quán)利受到侵害也很少想到采取法律手段進行維護,[2]。因此,我國流動兒童受教育權(quán)采取司法救濟是一片空白。

注釋:

[1]佘凌、羅國芬.流動人口子女及其教育:概念的辨析[J].南京人口管理干部學(xué)院學(xué)報,2003.(4).

[2]焦健全.流動人口的權(quán)利視角[J].人口與經(jīng)濟,2002,(3).

參考文獻:

[1]苗連營.受教育平等權(quán)利實現(xiàn)中的國家責(zé)任[J].華東政法學(xué)院學(xué)報,2006(2).

[2] 龔向和.受教育權(quán)論[M].中國人民公安大學(xué)出版社, 2004.

[3] 曾慶偉.從政策走向法制——義務(wù)教育投入保障之思考[J].當代教育科學(xué).2003(17).

[4] 高如峰著.中國農(nóng)村義務(wù)教育財政體制研究[M].人民教育出版社,2005.

作者簡介:劉建發(fā)(1971—),男,湖南衡陽人,副教授,碩士,從事法學(xué)理論研究。