基于區(qū)域公共管理的區(qū)域環(huán)境治理對策分析

任 潔

摘 要:受行政區(qū)行政思維模式的影響,目前區(qū)域環(huán)境治理還存在著各自為政的現(xiàn)象,這有悖于社會治理的規(guī)律,環(huán)境問題的復(fù)雜性和無規(guī)律性迫切要求轉(zhuǎn)變區(qū)域合作理念、創(chuàng)新區(qū)域合作機(jī)制和完善區(qū)域環(huán)境政策,區(qū)域公共管理理論的提出為解決上述問題帶來了啟示。

關(guān)鍵詞:區(qū)域公共管理;區(qū)域環(huán)境治理;環(huán)境合作治理

中圖分類號:D035文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:16723198(2009)22002602お

1 區(qū)域公共管理的提出

在全球化和區(qū)域一體化浪潮滾滾而至,市場化、工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化進(jìn)程加速推進(jìn)的背景下,我國區(qū)域性公共問題如環(huán)境污染、流域治理、公共危機(jī)、資源配置等急劇滋生起來,并且“區(qū)域化”和無界化的態(tài)勢更加明顯,由此引發(fā)新型的治理形態(tài)——區(qū)域公共管理。區(qū)域公共管理要求打破政府行政區(qū)劃的剛性界限,以行政命令的方式,對本地區(qū)社會公共事務(wù)進(jìn)行的壟斷管理,具有相當(dāng)程度的封閉性和機(jī)械性的行政區(qū)行政。這里的區(qū)域不是以行政區(qū)劃作為空間范疇,而是基于公共物品(公共事務(wù)、公共問題、公共利益)標(biāo)準(zhǔn)上的同質(zhì)性域場。在政府治理的價值導(dǎo)向上,區(qū)域公共管理以公共問題和公共事務(wù)為基本價值導(dǎo)向,而非以行政區(qū)劃的切割為出發(fā)點,即“內(nèi)向型行政”為“區(qū)域性行政”,打破行政區(qū)域的剛性壁壘,把日益凸顯的“外溢性”公共問題和“區(qū)域性”公共事務(wù)納入自身的管理范圍之內(nèi),從而實現(xiàn)對區(qū)域公共事務(wù)的綜合治理和分層治理。在社會公共事務(wù)治理的主體選擇上區(qū)域公共管理奉行的是合作治理的理念,是一種“強(qiáng)政府”的治理模,在治理主體的選擇上,既包含了代表官方的政府組織,也包含了非營利性的第三部門和私營部門等。在公共問題治理的層次設(shè)計上,與行政區(qū)行政的剛性切割必然導(dǎo)致治理上的盲區(qū)不同而區(qū)域公共管理觀認(rèn)為,區(qū)域公共事務(wù)的有效治理,不能僅僅依靠政府這個“單中心”,在傳統(tǒng)科層制的框架下,以行政命令的方式對區(qū)域公共問題分地區(qū)、分層次地解決。這種解決方式必然伴隨大量的“搭便車”行為。因此,要有效解決不同層次、不同類型的區(qū)域公共問題,必須在中央政府的支持下,通過區(qū)域內(nèi)各地方政府之間、方政府與非營利組織之間通力合作,借助科層制、市場機(jī)制、合作機(jī)制、自組織制等復(fù)合機(jī)制進(jìn)行“多中心”治理。在公共權(quán)力運行向度上區(qū)域公共管理追求的是“多中心”的、分散的、合作的權(quán)威,強(qiáng)調(diào)區(qū)域政府與公民社會的良性互動,以公共權(quán)力運行的多元性和分散性為其基本特征。

2 目前區(qū)域環(huán)境治理的困境

隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,環(huán)境合作也日益成為區(qū)域合作的一個重要組成部分,地方政府開始尋求環(huán)境治理的合作如:2004年6月,旨在促進(jìn)長三角地區(qū)環(huán)保合作的“區(qū)域環(huán)境合作高層國際論壇”在杭州舉行,論壇通過了《長江三角洲區(qū)域環(huán)境合作倡議書》,為打造“綠色長三角”提供了合作平臺。2005年,在原先《泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議》中和9+2政府共同簽署的《泛珠三角區(qū)域合作框架協(xié)議》的基礎(chǔ)上,由廣東省牽頭,又進(jìn)一步編制出《泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作專項規(guī)范(2005-2010)》。然而,我們在看到地方政府之間開始形成一定合作的同時,應(yīng)該清楚的認(rèn)識到區(qū)域環(huán)境治理在實施中還存在著法制薄弱、機(jī)構(gòu)缺乏、政策供給不足等問題。

2.1 對于環(huán)境合作治理認(rèn)同上的困難

(1)中國行政區(qū)行政的觀念根深蒂固,使得地方政府之間存在著地方保護(hù)主義的思想再加上分權(quán)制改革和地方政府職能轉(zhuǎn)變不到位導(dǎo)致的地府之間的惡性競爭。(2)由于一貫堅持“下級服從上級,地方服從中央”的政治原則,這使得按行政區(qū)劃切割的地方政府,必須嚴(yán)格遵循“中央政府→地方政府”的博弈規(guī)則,很難自覺生成一種“地方政府→區(qū)域公共管理共同體←地方政府”的談判協(xié)調(diào)的制度安排,各地方政府之間缺乏有效的溝通、信息交流,資源缺乏有效而系統(tǒng)地得到整合與利用,環(huán)境污染跨區(qū)域轉(zhuǎn)移,結(jié)果造成資源的大量消耗和生態(tài)環(huán)境的日益惡化,這些都給區(qū)域環(huán)境合作治理帶來很大的困難。(3)公共管理主體協(xié)作機(jī)制滯后導(dǎo)致對區(qū)域環(huán)境合作治理缺乏效力。一方面指政府之間的協(xié)作機(jī)制缺乏。區(qū)域公共問題比較理想的解決方式是依靠政府間的橫向協(xié)調(diào)機(jī)制自行解決,然而由于目前政府橫向協(xié)作的法制基礎(chǔ)薄弱、利益博弈的客觀存在,加上公共問題的“外部性”特征和“搭便車”心理的存在,使許多具體問題還要訴諸于具有直接共同管轄權(quán)的上級政府來協(xié)調(diào)其間的關(guān)系。另一方面是指政府與環(huán)保非政府組織、公民之間及其內(nèi)部相互的協(xié)作機(jī)制,在區(qū)域問題的解決中政府仍然是主體,環(huán)保非政府組織在我國數(shù)量少、規(guī)模小、能力不足、這些都限制了其在區(qū)域公共管理中的作用。

2.2 區(qū)域環(huán)境政策供給不足

區(qū)域環(huán)境公共的治理,需要有組織完善、設(shè)計精細(xì)、有的放矢的一整套區(qū)域政策作為保障框架。縱觀我國區(qū)域環(huán)境政策的實踐,既有像奧運空氣質(zhì)量保障這樣成功的經(jīng)驗,也有太湖、滇池等流域污染防治政策難以奏效的案例。應(yīng)當(dāng)說,我國的區(qū)域環(huán)境政策還遠(yuǎn)未完善:區(qū)域環(huán)境政策的法律地位缺失以及政策執(zhí)行能力不強(qiáng),也是阻礙我國區(qū)域環(huán)境政策發(fā)展和完善的障礙。其次,區(qū)域政策手段存在“簡單化”和“單一化”問題,以淮河流域水污染政策為例,強(qiáng)制性的政策手段居多,而經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)性政策、鼓勵性政策以及針對公眾的自愿性政策手段很少;環(huán)境問題復(fù)雜多樣、涉及的利益方眾多,單一化的政策手段難以應(yīng)對區(qū)域環(huán)境問題的多樣化治理訴求,致使區(qū)域環(huán)境政策難以有效發(fā)揮作用。三是缺乏相應(yīng)缺乏有效的環(huán)境政策監(jiān)督與評估機(jī)制。

3 對區(qū)域環(huán)境治理的展望

3.1 理念的轉(zhuǎn)變

由各自為政到合作治理。社會治理的發(fā)展規(guī)律和現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域作為一個系統(tǒng)的出無序性、隨機(jī)性、非線性、非平衡性、不確定性等各種復(fù)雜性決定了區(qū)域環(huán)境問題不僅僅是依靠某個政府或某個組織各自為政能解決,區(qū)域環(huán)境合作治理是歷史的趨勢和選擇。應(yīng)該認(rèn)識到環(huán)境合作治理,應(yīng)當(dāng)是指面向后工業(yè)社會的一種合作形式,是在環(huán)境領(lǐng)域中建立的一種超越環(huán)境工具理性和體現(xiàn)高級的環(huán)境價值理性的合作形態(tài)。不斷樹立政府的環(huán)境合作理念。這種環(huán)境合作理念既包括追求人與自然和諧為價值取向的生態(tài)環(huán)境理念,也包含基于自我與共同體共在的總體性體驗以及人的道德自主性的合作理念。樹立政府環(huán)境合作理念的目標(biāo)就在于使政府人員成為“生態(tài)人”和“道德人”,其核心在于能夠激發(fā)政府人員的原始道德沖動。因為這里的環(huán)境合作在主觀上主要是基于一種真誠的信任而不是某種強(qiáng)制力量或互惠誘導(dǎo)的作用,所以,樹立環(huán)境合作理念也不能通過傳統(tǒng)的知識教育或知識灌輸就可以完全做到的,而是主要在于通過體現(xiàn)包括生態(tài)環(huán)境倫理精神和道德原則、規(guī)范在內(nèi)的倫理化或道德化制度的引導(dǎo)和保障才能見效,當(dāng)然也在于通過一定的環(huán)境合作的輿論導(dǎo)向和典型的環(huán)境合作的行為示范和感化去得以實現(xiàn)。

3.2 合作機(jī)制的創(chuàng)新

綜合運用科層制、市場機(jī)制和網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)制。加強(qiáng)中央宏觀調(diào)控的能力,提高地方政府對于中央下達(dá)的環(huán)境政策的執(zhí)行力,在對于區(qū)域內(nèi)或區(qū)域之間政府因各自利益無法達(dá)成共識的情況下,上級部門應(yīng)該做好調(diào)解協(xié)調(diào)工作,必要時應(yīng)采取行政強(qiáng)制命令。區(qū)域政府之間可以通過項目合作、市場合作的方式來進(jìn)行生態(tài)環(huán)境的整治。發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)制的優(yōu)勢:網(wǎng)絡(luò)治理是建立在交易互惠的基礎(chǔ)上,主要通過合作、協(xié)調(diào)、談判、伙伴關(guān)系,確立集體行動的目標(biāo)等方式實施對區(qū)域公共事務(wù)的聯(lián)合治理。這種聯(lián)合治理的實質(zhì)在于建立在市場原則、公共利益和認(rèn)同之上的相互合作。另外,在公共權(quán)力的運行向度上,網(wǎng)絡(luò)倚賴的是多元的、分散的、上下互動的權(quán)威,彼此間是合作網(wǎng)絡(luò)和交叉重疊的關(guān)系。參與者之間“并不具有任何的權(quán)力平等,只是意味著權(quán)威是分散的”。權(quán)威中心的分散化能夠代表多樣化的利益團(tuán)體,能夠更好地將區(qū)域環(huán)境問題中各種利益相關(guān)者的呼聲反映出來,可以更好地修補(bǔ)不同決策機(jī)制產(chǎn)生的偏差,保障政府合作的順利進(jìn)行。因此而形成的局面是每一公共事務(wù)都具有相應(yīng)的權(quán)威中心,這些權(quán)威中心彼此交叉重疊,共同構(gòu)成一種公民自主自我服務(wù)與民營、政府服務(wù)相結(jié)合的復(fù)合的網(wǎng)絡(luò)治理體系。在當(dāng)前我國區(qū)域合作中,主角仍是中央政府和各級地方政府,來自社會和民間的力量未有積極參與。盡管很多人認(rèn)識到區(qū)域公共問題的解決應(yīng)當(dāng)留給市場和社會,但事實上市場是否有自由去按照自己的意愿進(jìn)行合作選擇仍值得懷疑。區(qū)域合作問題的關(guān)鍵在于為市場和社會的自發(fā)合作創(chuàng)造和提供適當(dāng)?shù)闹贫瓤蚣?讓它們能夠自由地尋找自己覺得最為必需、也最為合適的資源。至于它們是否選擇合作,以及是否按照政治家或?qū)W者們的意愿進(jìn)行區(qū)域合作,則不應(yīng)該受到干涉。

3.3 完善區(qū)域環(huán)境政策

(1)建立多樣化的區(qū)域政策手段。環(huán)境問題形成機(jī)制復(fù)雜多樣,涉及的因素眾多,為確保區(qū)域環(huán)境政策能夠發(fā)揮效力,就需要有組織完善、設(shè)計精細(xì)、有的放矢的一整套區(qū)域政策工具來以應(yīng)用。而簡單化、單一性的政策工具,已被證明難以應(yīng)對區(qū)域公共環(huán)境問題的多樣化治理訴求。因此,在充分了解區(qū)域境問題本質(zhì)的基礎(chǔ)上,結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會、文化的特點,采用命令控制型、經(jīng)濟(jì)激勵型和勸說鼓勵型等多管齊下的政策手段,發(fā)揮各種手段的優(yōu)勢,形成多樣化的政策工具體系,將是確保區(qū)域環(huán)境政策充分有效的重要條件。(2)完善區(qū)域環(huán)境政策保障體系。首先,完善我國區(qū)域環(huán)境政策的法律基礎(chǔ)。目前已有的環(huán)境法律尚未對實施區(qū)域環(huán)境政策進(jìn)行清晰地界定,從而使得區(qū)域環(huán)境政策的制定執(zhí)行缺少法律依據(jù),在很大程度上削弱了政策的效力。其次,建立健全監(jiān)督機(jī)制、強(qiáng)化中央政府的調(diào)控能力。中央政府由于沒有相應(yīng)的利益存在,因此可以公正的監(jiān)督區(qū)域政策的執(zhí)行情況、協(xié)調(diào)相關(guān)各方的利益,從而有助于提高政策的執(zhí)行效率。就監(jiān)督機(jī)構(gòu)而言,應(yīng)充分發(fā)揮區(qū)域督查中心的能力,作為環(huán)保部的派出機(jī)構(gòu),其可以代表環(huán)保部行使監(jiān)督的職能。再次,完善區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制。采用區(qū)域聯(lián)席會議、區(qū)域論壇等多種形式,建立區(qū)域間的協(xié)調(diào)機(jī)制,將有助于促進(jìn)了解,增強(qiáng)信息、技術(shù)的交流,增進(jìn)區(qū)域互動,提高政策執(zhí)行效率。

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作者簡介:

劉志琳(1973-),女,經(jīng)濟(jì)學(xué)博士,主要研究方向:宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控、公共物品。