我國農村土地制度變革中存在的問題與對策

董慧萍

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A

內容摘要：我國農村土地產權制度作為政治、經濟制度的重要組成部分，其變革值得深入研究。本文以農村土地產權制度變革為主線，對每個時期農村土地變動的內容、重新分配的原因、制度得失加以探討，旨在從當前的實際出發(fā)，進一步總結經驗教訓，為當前農村土地制度的改革提供參考性建議。

關鍵詞：農村土地制度 承包責任制

我國農村土地制度的歷史沿革

農村土地制度屬于社會經濟制度。它是約束人們土地經濟關系規(guī)則的集合，是人們圍繞土地所有、使用、收益而發(fā)生的生產關系制度，反映人與人之間的經濟關系。具體地說，我國農村土地制度的演變分為以下兩個階段：

（一）改革開放前農村土地制度的演變

1.廢除封建土地所有制，建立土地的農民私有制。新中國的成立初期的土地改革，中國共產黨依靠政權的強制力量，廢除了舊中國的土地私有制，建立起土地農民私有制，國家沒收封建地主、官僚資本家土地所有權，無償分給農民，到1952年土地改革結束時，新政府給3億多無地或少地的農民，按照“當?shù)仄骄鶚藴省睙o償分配了7億多畝土地，基本實現(xiàn)了“均田式”的農民土地私有制。

2.農業(yè)合作化運動，農民土地私有制向土地的集體所有制過渡階段。從1953年至1957年期間，根據(jù)《關于農業(yè)生產互助合作的決議（草案）》和《關于發(fā)展農業(yè)生產合作社的決議》，農村開始進入合作社時代，也就是土地集中經營，通過建立互助組、初級社、高級社把土地的農民私有制過渡到土地的集體所有制。

3.土地的 “三級所有，隊為基礎”制度的建立。為了鞏固和發(fā)展農業(yè)合作化，從1958年開始在全國掀起了人民公社化運動。人民公社運動主要是通過對農業(yè)生產合作社的合并，對土地加以集中，實行公社集體所有。由于這種形式的生產關系脫離了當時的生產力發(fā)展水平，結果對農業(yè)生產造成了很大的破壞。1960年11月，黨中央進一步提出了“三級所有，隊為基礎”的土地制度，即土地歸公社、大隊和生產隊三級集體所有，土地的使用權歸生產隊，也就是土地集體所有，共同勞動。這種土地制度一直延續(xù)到1978年。

（二）改革開放后農村土地制度的變革

改革開放三十多年來，我國的農村土地政策經歷了一個循序漸進的過程，也可分為三個階段：

1.“公地私營”的農村土地承包責任制。20世紀70年代末，農民為了實現(xiàn)自己的基本生活保障，把目光聚焦在了農地制度的變革上。 1977年安徽鳳陽縣小崗村18位農民冒著生命危險，搞起了“包產到戶”。至此，我國農村的人民公社體制被事實撕開，加速了農村土地制度變革。國家逐漸認識到，農村經濟體制改革勢在必行，確立了農村土地集體所有，把土地經營權賦予農戶的農村土地承包責任制。這是一次由農民引導的土地制度創(chuàng)新，不僅帶來了農業(yè)和農村經濟社會的發(fā)展和繁榮，而且還引發(fā)了我國整個經濟體制改革的啟動。1978年12月黨的十一屆三中全會，中共中央作出了《關于加快農業(yè)發(fā)展若干問題的決定》(草案)，推動了土地的家庭承包責任制在全國范圍內的實行。

2.土地集體所有，家庭承包經營和統(tǒng)分結合的雙層經營體制。這一階段農村土地制度的大方向是由原來的集體所有、集體統(tǒng)一經營轉變?yōu)榧w所有、農戶承包以后獲得經營權和收益權，實行土地所有權和使用權的分離。由于經驗不足，出現(xiàn)了諸如土地按人口均分、地塊過小、承包期過短、頻繁調整、無承包合同或承包合同不健全等問題。為此，中央在1984年1月出臺的《關于1984年農村工作的通知》中提出，土地承包期一般應在15年以上，鼓勵土地向種田能手集中，允許土地轉包。這使得家庭聯(lián)產承包制和統(tǒng)分結合的雙層經營體制作為農村經濟的一項基本制度長期穩(wěn)定下來。1986年，中央又制定通過了《中華人民共和國土地管理法》，對農村集體土地的所有、使用、管理做出了明確規(guī)定，促進了農村集體土地管理的法制化。

3.農村土地家庭承包經營制度的完善。中共中央、國務院在1993年11月《關于當前農業(yè)和農村經濟發(fā)展的若干政策措施》中提出了再一次延長土地承包期30年不變的政策，目的是穩(wěn)定農業(yè)土地承包關系，鼓勵農民增加投入，提高土地生產率；提倡在承包期內實行“增人不增地，減人不減地”的辦法；在堅持土地集體所有和不改變土地用途的前提下，經發(fā)包方同意，允許土地使用權依法有償轉讓；1999年1月1日起施行的新土地法，使對土地承包關系的管理逐步過渡到法治軌道，對抑制農村土地的過快非農化、更好地保護耕地起到了積極作用；2008年10月召開的十七屆三中全會審議通過的《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，是當前和今后一個時期全黨全國推進農村土地制度改革發(fā)展的指導性文件。

現(xiàn)階段我國農村土地政策存在的主要問題

（一）“農村土地集體所有”模糊了土地的產權定位

我國農村的土地歸農民集體所有在《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農業(yè)法》等重要法律中都有明確規(guī)定。但對“集體”應如何理解和界定，法律規(guī)定較為含糊不清。在《憲法》中，只是籠統(tǒng)規(guī)定為土地歸集體所有。在《民法通則》中，界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級所有。在（農業(yè)法）和《土地管理法》中，則是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村或村內農業(yè)集體經濟組織所有。可見，集體土地產權的主體有三種形式：鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農民集體經濟組織、村農民集體經濟組織、村內農業(yè)集體經濟組織，可簡稱為“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組”三級。在這里，“集體”的概念比較模糊，哪一級組織是哪些集體土地的產權主體，很不清晰。都使農民權益無法保障。

（二）農地承包期的不穩(wěn)定導致農地利用短期化

一般而言，對土地所有者來說，其希望出租土地的期限越短越好；對土地經營者而言，則希望土地承包的期限越長越有利。自農地實行家庭承包制以來，國家先后規(guī)定了15年、30年不變的承包期。農民在承包期內，為了追求土地利用效益的最大化，對承包土地進行掠奪性的墾殖，包括化學肥料的濫用，破壞了土壤植被環(huán)境，加劇了土地的沙漠化、鹽堿化程度，導致農村耕地面積下降。另外表現(xiàn)在隨意改變土地的性質和用途。土地產權的模糊和管理上的失控，導致農民對承包土地的隨意性開發(fā)，突出表現(xiàn)在隨意改變耕地用途，將農業(yè)用地改為非農業(yè)用地。

（三）“征地價格的剪刀差”嚴重損害農民利益

按照現(xiàn)行的土地政策，征占農村土地的辦法是，農村集體向征地用地單位出讓土地，不能直接買賣，村民委員會只能把土地賣（出讓）給國家土地管理部門，再由土地管理部門出讓（賣）給征用部門或企業(yè)，而且由政府單方確定征地價格。一般來講，政府的征地價格低，而其出售給征地單位或企業(yè)的市場價格高，即是“征地價格的剪刀差”。而微薄的土地轉讓費，農民也不能全部獲得。在政府和農民處于市場不平等地位的情況下，盡管隨著經濟的發(fā)展，土地價值日益凸顯，農民的利益卻沒能隨著城市化的進程而同步增長，嚴重損害農民利益。

（四）缺乏嚴格的土地管理和耕地保護制度

在農地轉為非農用地方面，土地市場管理的法律法規(guī)和各項制度未能有效落實，政府對土地市場的宏觀調控還不夠有效。一些地方違反規(guī)劃和用地審批程序，擅自下放土地審批權，特別是開發(fā)商與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村違法私自簽訂用地協(xié)議，圈占土地搞房地產開發(fā)，嚴重影響和干擾了國家對土地供應總量的控制和耕地保護目標。不同區(qū)域之間，為創(chuàng)造政績吸引投資，競相壓低地價，造成土地資源浪費、土地資產流失。如何建立和完善最嚴格的土地管理和耕地保護制度是一個遠沒有解決的問題。

改革和完善我國農村土地制度的措施

（一）健全嚴格規(guī)范的農村土地管理制度

土地是國家的寶貴資源，一定要建立與生產力發(fā)展相適應的土地制度和法律，才能保護好、發(fā)展好。如果這樣的制度不建設好，僅靠人治是不行的。農村基層干部是國家和農民之間的橋梁紐帶，但是，他們中間有一部分人素質不是很高，在現(xiàn)行體制下，管好用好土地存在問題較多，所以，農村的土地應該收歸國家所有，使用權屬農民，農民享有獨立的土地使用權、收益權、處分權。國家應設立專門的農村土地管理機構，負責對農地的分配、經營和管理。土地的承包、轉讓、征占都要制定嚴格的法規(guī)、制度。按照產權明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴格管理的原則，進一步健全嚴格規(guī)范的農村土地管理制度。

（二）確立長久的土地承包制度

十七屆三中全會審議通過的《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）特別強調要賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現(xiàn)有的農地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變，因此，應完善《土地承包法》，在土地承包責任制的基礎上，依法保障農民土地的承包權利，制約鄉(xiāng)、村集體的權利，制止土地承包向“集體化”回歸。為此，要搞好農村土地確權、登記、頒證制度。以確保農地承包的“長久不變”。這種方法可叫“永包制”。實行“永包制”，如果鄉(xiāng)、村干部要再調整農民承包地的話，第一要征得承包人的同意，實行自愿原則；第二要談妥價格，實行等價交換。農民就有了保護自己承包耕地的權利，才能和國家一起保護住農業(yè)耕地。這有利于調動農民積極性、遏制城鄉(xiāng)上下的圈地風，實現(xiàn)農業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

（三）完善規(guī)范征地制度

中央應抓緊完善相關法律法規(guī)和配套政策，完善規(guī)范征地制度。要求嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制。首先，《土地管理法》規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。《決定》明確界定政府征地權，主要限于公益性征地，不能征用經營性用地。所謂公益性用地，是指國家財政出資、完全用于公共事業(yè)、非贏利性的建設用地。其次，《決定》強調逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制，按照同地同價原則及時足額給農村集體組織和農民合理補償，解決好被征地農民就業(yè)、住房、社會保障。也就是在減少征地、保護耕地的同時，提高補償標準，妥善安置失地農民。

（四）完善土地承包經營權的流轉制度

堅持“依法、自愿、有償”的土地流轉原則。具體政策上要注意三點：要確保農戶在土地流轉中的主體地位。堅持土地流轉雙方自愿協(xié)商，互惠互利。自行選擇流轉形式、流轉期限和補償標準等。保障農民在土地流轉中的利益，切實做到流轉收益歸農戶。要堅持“因地制宜，形式多樣化”的土地流轉方式。在形式上，可根據(jù)當?shù)匕l(fā)展水平和群眾意愿，采取反租倒包、轉包（轉讓）、租賃、股份合作、互換等形式；在價格上，可以通過招標經營等形式，由市場確定，也可以在堅持公平合理前提下，由雙方協(xié)商或市場評估而定；在期限上，既可以長期流轉，也可以季節(jié)流轉。土地承包經營權流轉要做到“三不”。即不得改變土地所有制性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益，就是要確實保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利。堅守18億畝耕地紅線，保證國家糧食安全。

參考文獻：

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