當前解決城郊結合部被征地農民社會保障的三個問題

許文苑　王定儉

摘 要：城郊結合部被征地農民是一個涉及多方面的社會問題。雖然城郊結合部被征地農民是由工業化和城市化發展推動的，但他們卻是代表傳統農民在艱難中走向現代化的先驅。對城郊結合部被征地農民出現的失去生活保障，養老、醫療和就業所出現的問題決不能掉以輕心。政府應該采取系統配套的對策措施加以解決。

關鍵詞：城郊結合部 征地農民 問題探討 對策措施

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2009）06-010-03

全面認識和積極解決城郊結合部被征地農民出現的問題，是我國工業化和城市化進程中一個影響大、涉及廣、具有鮮明時代性的社會課題。世界銀行曾對我國經濟增長結構進行分析認為，城郊結合部以其獨特的方式進行的被征地農民，其巨大犧牲，對我國經濟社會發展做了顯著的貢獻。從社會學說，城郊結合部被征地農民在推進工業化、城市化和社會轉型的影響也是深遠的。但是，在現實中城郊結合部被征地農民的社會保障方面卻存在著嚴重的缺陷。我們應該以科學發展觀為指導，貫徹以人為本的發展理念，全面認識和積極解決城郊結合部被征地農民的社會保障問題。對此，本文簡略地談三點認識。

一、城郊結合部被征地農民是我國農村走向現代化的先驅

在我國實行家庭聯產承包責任制以后，各個城市的城郊結合部的農村，雖然實現了土地與勞動者的直接結合，推動了農業的高速增長，但是由于土地平均分配、分戶承包、戶均面積少而零散，卻不符合農業現代化的要求。因此，必須進一步規范城郊結合部農村土地流轉，發展適度規模經營，推進城郊結合部農業產業化，這也是城郊結合部農村生產力發展的客觀要求，是實現城郊結合部農村現代化的前提和基礎。在這一過程也必然導致城郊結合部的廣大農民要有序地轉讓土地。另一方面，進入上世紀90年代后，我國工業化進程加速，城市建設進入新一輪的快速擴張期，城郊結合部出現了諸多工業園區、高新技術開發區、大學城和外環線等建設用地迅速增加，加大了向城郊結合部的廣大農民征地的步伐。

馬克思、恩格斯曾指出，農業向工業轉化是社會分工和生產社會化的必然產物，農民向工人階級轉化既是產業革命和工業化的必然產物，又是促進工業化和社會生產力進步的必要條件。同時，馬克思、恩格斯也深刻地揭示了農民向工人階級轉化是一個艱難的充滿社會問題過程，這一過程也是傳統農民爭取新的生存發展條件和獲得新的社會待遇的奮斗過程。

我國廣大城郊結合部的農民，其千年傳統的終結是從被征地開始的。從上個世紀90年代開始，城郊結合部的農民，由于被征地而離開世世代代生存所依賴的土地，進入發展中的大中城市。在城市他們面對一個嶄新的生存發展空間，身處一個變化豐富的新世界，獲取一種全新的不同于以往勞作的經歷，使本來祖祖輩輩以土地為生的被征地農民，通過許多嶄新的社會境遇，學習知識、掌握技能、豐富閱歷、積累經驗、更新觀念、拓展眼界，為融入現代產業和現代社會逐漸地打下了新的生產和生活的基礎。

目前，我國廣大城郊結合部被征地農民，從安土厭遷到進入工業園區，并接觸城市各行各業；從封閉的環境進入開放的世界，為了生存發展去從事商業、飲食服務業，經營運輸業、承包建筑工程，承擔著越來越多的職業角色。在不斷地提升和磨練中，有的變成了可以從事新型農業的農民，有的可以從事各種非農產業，有的可以亦工亦農，或工亦商。這不僅是時空間的跨越，更是伴隨著傳統農民的生產方式、生活方式、社會角色、思想觀念和行為的轉變。這種轉變是在極短的時間內發生，仿佛是在昨天還認為是不可能的，而今天這種轉變卻已成為了現實。被征地農民的社會角色變化和現代性的培育，其重要推動力就是來自于被征地農民對工業化和城市化生活的親身經歷，促進了傳統農民由傳統性向現代性的轉變。

值得我們注意的是，當城郊結合部被征地農民在離開傳統的生產、生活方式和根深蒂固的觀念將越來越遠時，當被征地農民在工業化和城市化的社會生活中、大眾傳媒的耳濡目染中被潛移默化感染時，就意味著對社會進步和城市化意識的形成，意味著他們對新事物的接受加快，意味著他們在土地被征用中主動參與了中國的現代化進程。如果說在我國現代化漫長的發展進程中，要改造傳統農業社會，改造傳統農民，發展新型農業和培育市民社會是艱難的，而這一變革起點和發展，不僅已被城郊結合部被征地農民的經歷所啟動，而且也因他們素質提高面臨突破。同時，當我國社會發展面臨著解決“三農”問題，當政府及理論界還在苦思冥想地去解決“三農”問題時，被征地農民卻以自身艱難的發展方式回答了這個問題，城郊結合部被征地農民離開農業走向工業，離開農村走向城市，告別傳統走向現代。這些具有新的社會經歷和新思想的被征地農民，不僅增強了自身對社會發展中出現問題的適應性，而且和我國社會的其他群體與政府一道，給努力解決社會發展中暫時不合理的問題注入了新的活力。

實際看來，馬克思、恩格斯所期待的偉大社會發展過程，在中國的世紀之交正實現著這一進程。各個城市的被征地農民，正是這一偉大社會變革的主體。對他們引起的變革和出現的問題，如果能夠從歷史發展高度全面認識和科學解決，將是一個國家利益和個人利益、社會發展與人的發展的雙贏博弈。因為，工業化和城市化是人類社會進步的重要標志，也是我國實現現代化的必由之路，其進程的加速是我國經濟社會發展的客觀要求。改革開放以來，隨著我國農業社會向工業社會轉變和城市化進程的加快，城郊結合部的廣大農民服從國家推進工業化、城市化和社會經濟發展的需要，將世世代代賴以生存和發展的土地讓出，這本身就是對工業化和城市化的巨大貢獻。但在我們的現實生活中，它卻要求以被征地農民的生存保障犧牲為前提和代價。

二、城郊結合部被征地農民面臨三大挑戰問題和困難

城郊結合部被征地農民新的生存和發展模式選擇，必然要受主客觀條件的限制和決定。一般來說，被征地的制度安排就存在急迫強制性和不合理性，被征地農民走向工業化和城市化過程的經濟準備通常也是不充分的和被動的，其身份接受和轉化在社會上和心理上也是被迫的。他們不是主動放棄土地去開拓發展新的城市職業，而是在沒有心理、知識、資本準備下突然被迫轉化。這種突然間的失地和多方面的變化必然會讓大多數被征地農民措手不及。據不完全統計，目前全國已有5000多萬的被征地農民。照現在的經濟發展速度，經有關專家預測，2020年我國失地農民總數將超過1億。①如果我們現在不能夠引起高度重視和下大力妥善解決好被征地農民的問題，長此以往必定會對我國的經濟社會發展造成負面影響。

雖然目前被征地農民大多處在沿海經濟較發達省份的城市，但隨著我國經濟社會的進一步發展，這一問題將會積重難返成為全國性的問題，對此，我們決不能掉以輕心。在解決城郊結合部被征地農民面臨的問題中，我們要看到這些問題不僅既有歷史積留的老問題，也有現實形勢下制度改革帶來的新問題，同時，在新老問題的交替之中還面臨著許多解決問題的嚴峻挑戰。當前，突出地說主要有三個方面：

一是土地的喪失迫使城郊結合部被征地農民面臨著會失去生活保障的威脅。由于土地的被征地用，農民就面臨著失去了最可靠的生活保障。我國城郊結合部被征地農民多，由于土地被征用農民擁有的土地數目越來越少，農民從土地獲得的收益的相對量和絕對量都相應減少，無法滿足其最基本的生活需求。那些永久性被征地的農民，就徹底喪失了生活的保障。在當前土地征用制度存在缺陷的情況下，對于被征地農民來說，土地一旦被征用，他們面對的是“種田無地、就業無崗、社保無份、發展無望”的“四無”困境。被征地農民失去了土地就意味著失去了最基本、最穩定的生活依靠，失去了生存的基礎。盡管有些地區經濟發展很快，農民失地后得到的補償也比較高，但有關調查顯示，46％的失地農民失地后生活水平下降。這是因為，土地被征地后，不僅收入減少，還要由于生活方式的改變而導致的衣食住行等各方面的支出大大增加，例如取暖費、水電費、物業費、飲食費、交通費等等以及物價上漲，這就要付出大量成本。而且，隨著我國城市化和工業化進程，被征地農民的數量在迅速增多。因此，如何通過切實可行方針政策和制度建設，從戰略高度認識并著手探索惠及全體被征地農民的、城鄉可銜接的社會保障制度，是政府應盡早籌謀的大事。

二是城市就業難和就業不穩定給城郊結合部被征地農民的生存發展帶來困境。當城郊結合部被征地農民從對土地依賴中擺脫出來，準備朝著工業化與城市化的方向發展時，就面臨我國有史以來人數最多、難度最大的勞動力就業問題。就業問題不僅是城郊結合部被征地農民走向現代化實現自身變革的基本保障和前進動力，而且與我國經濟社會方方面面息息相關，涉及面廣，情況復雜。因為，我國被征地農民多，城市就業崗位少，這就決定了城郊結合部被征地農民人口很難走西方工業化和城市化充分吸納的模式。要把他們全部轉移到城市現代產業中，走出一條新型工業化、城市工業化發展道路，在現實中面臨著諸多的困難和變數。現在累計的失地農民可能已達4000萬~5000萬，已成為很龐大的社會群體，其中完全失去土地、沒有工作的農民至少在1000萬人以上，占失地農民的20％。這是一個相當大的數目。要全面解決好被征地農民的就業問題，不僅需要解決就業機會增長的經濟問題，而且還要解決與就業相關的社會問題。在現實的征地難中碰到的棘手問題很多，難就難在“要地不要人”的利益考慮。在這種利益沖突的博弈中，切身利益受到侵害的總是城郊結合部被征地農民，城郊結合部被征地農民一般知識水平較低，沒有什么技能，也不愿意做那些苦、臟、累的活，在當前激烈的就業競爭下，很難找到合意的工作。此外，有大批下崗工人處于待業狀態，有很多手持大學文憑的大學生都很難以就業，更別談城郊結合部被征地農民中的弱者了?？梢?，我國城郊結合部被征地農民的就業問題始終是在工業化與城市化錯位狀況下推進的，是一個充滿矛盾沖突的過程。城郊結合部被征地農民貢獻出了自己的土地，似乎成為了城市里新的一員，但自己卻面臨著諸多困惑。這些失去土地的被征地農民失去了其原來生活方式的物質基礎，卻并沒有真正擁有城市居民的生活方式。城郊結合部被征地農民失去土地后既在城里找不到工作，也難以享受城市居民的失業保險；征地補償根本不足以支付倘若就不了業，又面臨今后養老、醫療費用增加的諸多困難和變數，這些關系到我國社會的安全穩定與和諧發展。

三是城郊結合部被征地農民老齡化問題緊迫，征地補償根本不足以支付被征地的老齡人養老、醫療增加的費用。土地對于城郊結合部農民有養老保險和失業保險的功能。城郊結合部被征地的老齡人口土地的喪失，就意味著同時也喪失了土地給他們帶來的保障權利，土地一旦被征用，養老、醫療的社會保障就成為了他們最大的后顧之憂。尤其是對于一些年齡大、勞動技能差、處于既失地又失業的農村老齡人口來說，最擔心的就是養老、醫療保障的問題。但是，長期以來，我國的社會保障制度主要面向城市居民，城郊結合部被征地的老齡人口難以享受與城市居民同等的社會保障權利。自2004年以后，國家對失地農民通常采取一次性貨幣安置方式，試圖在短期內徹底解決征地遺留問題，但是這種方式補償標準過低，對農村老齡人口來說難以從根本上解決長遠的生活問題。被征地老人把有限的補償費用用于解決住房、購置日常生活用品和子女教育費用等優先問題上后，所剩無幾。大部分被征地老人口將領到的土地安置補償費用來補貼家庭日常生活開支，真正將這筆錢用來發展和投資社會保障的只占極少數。被征地老人，特別是體弱多病的老人對今后的生活感到迷惘，一旦遇到疾病和養老開支等問題就會陷入徹底邊緣化的境地，甚至隨時有可能淪為貧民，這必然會給社會穩定造成隱患。

三、完善城郊結合部被征地農民社會保障的政策措施

城郊結合部被征地農民的社會問題是我國工業化和城市化進程中一個影響面廣泛的社會課題，但從現階段說，其重點是要關注和解決城郊結合部被征地農民的社會保障。它要求各級政府要以科學發展觀為指導，采取積極的和系統配套的對策措施給以解決。當前，筆者認為主要有三個方面：

1.需要政府、社會和被征地農民的共同努力和共渡難關。在我國工業化和城市化進程中出現的城郊結合部被征地農民的問題，是一個包含著時代性、現實性和復雜性的社會課題。我們要看到，一方面，在解決被征地農民所面臨的問題的困境是客觀存在的；另一方面，一些問題又是由于認識和解決不當造成的。應該承認，這些問題是回避不了的，但也是可以解決好的，關鍵是要有正確的認識和切實可行的政策措施。而解決問題的對策選擇，在于政府、社會和個人三方的共同努力。筆者認為，從政府和社會的角度看，要彌補因制度不健全所造成的偏差，政府和社會要認真總結與反思以往認識和處理問題的經驗與教訓，采取正確合理的方針政策。從主要的方面說，政府和社會要為城郊結合部被征地農民建設一系列環節功能配套的制度體系。根據許多社會調查分析看，許多城市的政府對城郊結合部被征地農民實行的貨幣一次性安置方式只能保一時，而不能兼顧長遠。城郊結合部被征地農民一旦將有限的補償費用完，生活失去來源就會陷入困境。因此，政府和社會在對城市土地進行征用時，就要充分考慮土地對城郊結合部被征地農民所具有的多種保障功能，即除了按現行市場價對土地進行評估外，還要考慮土地的潛在收益、未來土地增值以及農民因失去土地而造成的其它各項間接損失。譬如，倘若被征地農民的就業、住宅、基本生活及社會保障等喪失了，就要通過增加補償內容來提高補償標準，將被征地農民就業、養老和醫療保險補償等內容包括進去，為改變目前土地轉讓收益與安置補償懸殊過大、對城郊結合部被征地農民補償偏低的問題，政府應該考慮在土地補償費、安置補助費、政府土地招標、拍賣等收益和集體土地有償使用收益中，確定一定比例收取為被征地農民增加社會保障基金，國有資產管理局要負起監管責任，專款專用。

2.逐步建立城鄉統一的社會保障支持體系，解決被征地農民的后顧之憂。建立適合當地解決被征地農民的最低生活保障制度。最低生活保障制度是現代社會保障制度的重要環節，是被征地農民的生存權得到保障的重要體現，也是憲法所規定的“物質幫助權”的必然要求，故要將所有符合條件的被征地農轉非人員納入城鎮最低生活保障范圍。由于長期的城鄉二元化社會保障體系的制度壁壘，要建立獨立的被征地農民的社會保障體系難度很大，解決城市化過程中被征地農民的社會保障問題，最可行的辦法是與城鎮社會保障體系的逐步銜接和統一。即按照被征地農民市民化這一目標導向，從實際出發，設計一個相對接近的、也便于今后與城鎮社保體系相銜接的、能按社會保障制度基本運行規律運作的方案，因地制宜、分層次、分步驟、循序漸進地推進被征地農民的社會保障工作。為此建議國家出臺相關指導性政策，使地方政府在充分考慮當地農民的最低生活保障需求、經濟發展水平、政府財政承受能力以及被征地農民的數量范圍的前提下，分階段將被征地農民納入城鎮居民社會保障體系，并在為失去保障的低收入被征地農民辦理養老保險、醫療保險、失業保險和最低生活保障后，再考慮對經濟水平較高的被征地農民，分階段將其納入社會保險體。對在農村已經參加養老保險和新型農村合作醫療的被征地農民，應考慮在社會養老保險與醫療保險中的大病統籌部分設計城鄉統一的運行機制，先實行“有差別的統一”，最終過渡到完全統一，使被征地農民得到長期社會保障，徹底解決他們生活上的后顧之憂。

3.政府和社會要為被征地農民提供一個公平合法的就業權益。由于城鄉二元體制的障礙和城郊結合部被征地農民自身勞動技能相對較差等因素，使得他們只能就業于城市的非正規部門，并面臨著下崗、失業的危險。有專家估計，依目前的狀況，到2030年，我國將有5000萬以上的農民處于既失地又失業的狀態。為了保證被征地農民的充分就業，必須建立被征地農民的就業保障機制。使被征地農民與城市居民在就業、社會保障、教育等方面享有實際的平等權利，消除對被征地農民的不公平待遇，消除社會矛盾的產生根源。譬如，在城郊結合部被征地農民土地被依法征收時，當地政府部門要盡可能地為被征地農民提供就業機會，在招工、組織勞務輸出時優先考慮，在職業培訓和就業指導上加強對被征地農民的職業培訓，提高被征地農民的素質與技能，增加他們的就業機會；在制定積極的信貸政策上鼓勵城郊結合部被征地農民自己創業、自己擇業。用工企業也應遵循勞動權益的法律法規，保障被征地農民平等的合法權益。從被征地農民的角度看，也要不斷增強自己的心理素質與文化素質，以適應工業化和城市化的新環境、新要求，主動參與工業化和城市化的社會發展，融入城市社區生活之中。通過政府、社會和被征地農民的共同努力共渡難關，就可以最小的經濟成本與社會代價完成被征地農民的身分、知識和觀念的非農化，加快走向現代化的步伐。

[項目基金：本文為“云南大學笹川基金資助項目”（08KT230）的階段性成果。]

參考文獻：

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4.林斐.中國農民大分流[M].黃山書社，2008

5.韓俊.完善農村土地管理.推進征地制度改革[J]光明日報，2008.11.21

注釋：①2009年03月14日.10:24中青在線-中國青年報

(作者簡介：許文苑(1985-)，女，云南昆明人，云南大學公共管理學院2007級研究生，主要從事人力資源和社會保障研究；王定儉，云南大學公共管理學院2007級研究生，主要從事行政管理和社會保障研究 云南昆明 650091）（責編：若佳）