別讓第三方支付游離于監管體系之外

呂　勇　施　蓓

如果說網上銀行是國內銀行未來經濟增長的發動機，那么第三方支付就是這部發動機的主力助推器。所謂第三方支付，是指在電子商務企業與銀行之間建立一個中立的支付平臺，為網上購物提供資金劃撥渠道和服務的企業。隨著網上購物人群的增長，第三方支付已經越來越成為一個擁擠的行業，目前至少有40家企業正在網上展開激烈地競爭。據中國工商銀行電子銀行部市場推廣處負責同志透露，工行僅依靠網上銀行建設一項，就替代了大約4000個營業網點，節省了將近40億元人民幣。2004年以來，網上銀行已經成為國內銀行業開展網上收費業務、移動銀行業務、提供網上交易服務的最主要的形式；而網上支付作為網上銀行的主要資金收付形式已經成為國內各大銀行迎接新的經濟挑戰的必然選擇。第三方支付作為新生事物，在監管法規和制度建設上相對滯后，容易造成第三方支付過程中出現沉淀資金風險，洗錢風險，客戶權益保護風險問題。加強第三方支付監管刻不容緩。

第三方支付的監管難點

一是缺乏針對第三方支付監管的法律法規。目前，涉及網上支付的法律只有《中華人民共和國電子簽名法》，解決了類似傳統結算業務中簽章的問題，規章只有人民銀行發布的《網上銀行業務管理辦法》、銀監會發布的《電子銀行業務管理辦法》和人民銀行的《電子支付指引》。《電子支付指引》側重點在銀行和客戶，主要是對企業和個人支付行為的安全監管，對第三方支付平臺（非銀行交易平臺）的監管并沒有大量涉及。雖然在一定程度上《電子支付指引》涉及了作為電子支付指令轉發人的網上支付服務機構，但對其業務的規范仍有很多不足，僅是對商業銀行電子支付業務的規范與引導，對第三方支付服務機構的地位、服務規范、安全保障、風險責任承擔等還缺乏規定。

二是缺乏對第三方支付平臺沉淀資金的監管。據淘寶網的資料，2006年全年，淘寶網交易總額突破169億元人民幣，與上年同期80.2億元的交易額增長了110％，超過易初蓮花（100億元）、沃爾瑪（99.3億元）在華的全年營業額。淘寶網的支付寶，也因此成為中國最引人注目的電子支付工具。2007年1月，網上有帖子稱支付寶的一位出納人員卷走巨額資金，旋即引起軒然大波。雖然事后這一事件被認為是“競爭對手造謠”，但從中反映出電子支付工具的資金沉淀監管存在空白點。

許多用戶在電子支付工具的賬戶中有余額，由此產生的資金沉淀不可避免。這是行業普遍問題，只是支付寶的交易量最大，問題最為醒目。而目前依托于中國銀聯建立的第三方支付平臺，除少數幾個不直接經手管理往來資金，將其存放在專用的賬戶外，其它都可直接支配交易資金，這就容易造成資金不受監管、甚至越權調用的風險。

三是缺乏對第三方支付機構的反洗錢監管。網上銀行在銀行業務中占據的比重上升很快，而且大都通過電話、計算機網絡進行交易，銀行和客戶很少見面，因此成為洗錢風險的易發、高發領域。第三方支付系統是游離在銀行系統之外的，難以跟蹤其內部資金流向。這就給監管部門對資金流向的控制帶來困難，也給犯罪分子的洗錢行為帶來可乘之機。

四是客戶權益保護成為難點。由于網上支付無論從其系統設計還是業務流程（支付環節）來看都比現金或其他非現金支付方式復雜，對消費者的行為要求也相對較高（如要求消費者具有一定網絡瀏覽能力），網上支付中介可以利用這種信息技術和業務上的優勢損害消費者利益，網上欺詐行為比較容易發生，且事故發生之后跟蹤調查工作很難進行，因此虛擬性帶來的風險很難控制，對客戶的權益保護和交易糾紛的處理或成難點。

可資借鑒的監管經驗

美國模式。美國對第三方網上支付平臺實行的是功能性監管，將監管的重點放在交易的過程，而不是從事第三方支付的機構。美國采取的是多元化的監管體制，分為聯邦和州兩個層面進行監管。

歐盟模式。歐盟規定網上第三方支付的介質只能是商業銀行貨幣或電子貨幣，這就意味著第三方網上支付公司必須取得銀行業執照或電子貨幣公司的執照才能開展業務。實際上，歐盟對第三方網上支付公司的監管是通過對電子貨幣的監管實現的。該監管的法律框架包括三個垂直指引。第一個指引是2000年1月頒布的《電子簽名共同框架指引》，此項指引確認了電子簽名的法律有效性和在歐盟內的通用性。后兩個指引是同年頒布的《電子貨幣指引》和《電子貨幣機構指引》。

新加坡、香港(地區)模式。新加坡在這方面是亞洲的“領頭羊”，早在1998年就頒布了《電子簽名法》。韓國在亞洲金融危機后成立了新的金融監管委員會(FSC)，于1999年頒布《電子簽名法》。香港則在2000年頒布《電子交易法令》，給予電子交易中的電子紀錄和數字簽名與紙質對應物同等的法律地位，并增補了有關電子貨幣發行的法律。另外，香港金融管理局還采取了行業自律的監管方式，收到了較好的效果。

臺灣(地區)模式。臺灣的票據法在全球都處于領先地位，所以臺灣對網上支付中使用電子支票的監管給予了較多重視，頒布了《電子商務中的電子簽名法》，《從事電子支票交換的金融機構管理條例》以及《申請電子支票的標準合同》等等。

應對第三方支付監管缺位的措施

一是盡快出臺監管的法律和政策。適時出臺對第三方機構監管的法規及政策，保障第三方支付市場的健康運行和發展，可以借鑒歐盟模式，參照其在2000年10月發布的關于電子貨幣機構的兩個指令，全面規定電子貨幣機構的開業、經營和審慎監管要求，詳細規定電子貨幣的概念及可回贖性、電子貨幣機構的自有資金、初始資本金要求和持續資金要求、業務經營范圍、投資活動限制、主管當局對既有要求的遵守情況的核查，以及電子貨幣機構必須遵守的其他指令如反洗錢指令的執行情況等。

二是加強安全性監管，擴大電子支付的使用范圍。首先，針對洗錢、信用卡套現的問題，可以借鑒美國的方法。通過立法將第三方網上支付公司作為貨幣服務企業，并規定接受反洗錢監管部門的監管，及時匯報可疑交易，記錄和保存所有交易。其次，在對沉淀資金管理問題上題上，可以采用很多國家當前采用的方式，由專門的基金公司負責管理沉淀資金。再次，嚴格限制第三方支付機構的業務經營范圍，有效控制第三方支付平臺的支付風險和信用風險，要求第三方機構實行嚴格的審計制度，保護消費者的合法權益。

三是強化第三方網上支付行業的業務監管。（１）規范牌照發放，為合格的平臺發放執照。（２）網上支付不能游離于已有的銀行分工，應該與其融合在一起，為整個商務活動創造良好的環境，解決好資金流問題。（３）加強行業自律，鑒于當前第三方支付行業規模的擴大，監管部門可以促使其成立行業協會，一方面可以加強自我管理和自我規范，另一方面可以通過行業協會促進支付企業從服務、模式、技術上創新，并不斷地拓寬、拓深支付所能觸及的業務領域。（作者單位：中國人民銀行衡陽市中心支行）□