宏觀經濟與審計“免疫功能”探析

李水芳　劉業明　劉俊民

一、政府宏觀經濟發展戰略與國家審計

為了促進經濟的穩定增長，社會的持續進步，人民生活的提高，國家從宏觀經濟角度提出了一系列的發展戰略，具體內容包括：科教興國戰略、環境戰略、能源戰略、國民經濟可持續發展戰略等。

1.科教興國戰略。實施科教興國戰略關鍵要管好教育。教育資源的公平分配從經濟學角度來說，教育公平是和教育資源的分配與享受聯系在一起的。教育資源是有限的，且分布具有不平衡性：即教育資源的地區分布、學校分布、時間分布不平衡。尤以國家政策和社會意識形態以及經濟水平、教育人口的變化等為主要影響因素。在合理分配教育資源的基礎上還應適時的進行教育制度的創新。良好的教育制度創新可以提高制度創新邊際收益，提高對教育增長的貢獻率。教育制度不斷成長，教育制度釋放空間的動力不要減弱。因此，教育審計既要審計教育資金的合理運用，又要對教育的績效和社會效益做出適當的評估，并對當前教育體制改革和教育資金的籌資渠道提供符合經濟發展水平的建議。

2.環境戰略。從環境經濟學看，當每代人目標一致時，代際間分配的不同假設會導致不同的帕累托效率；假設代際間存在大量財產轉移，則得到一個具體的帕累托效率；當代際間無財產轉移時，則帕累托效率不再是有效的。保護環境是一項造福當代、澤及子孫的大事。20世紀90年代以來，環境問題成為各國關注的熱點，并掀起了治理環境、保護環境的高潮，環境審計也開始在理論和實踐方面進行了有益的探索。目前，環境審計工作已在各個國家普遍開展。我國環境狀況不容樂觀，一些地區不合理的生產活動和消費方式，加劇了生態環境的進一步惡化。通過開展環境審計，可以對環境進行價值度量，并對環境功能價值、環境成本、環境效益等的變動情況進行確認、計量和披露，進而為有效治理環境提供可信賴的信息。

3.能源戰略。能源的稀缺性與人類欲望無止盡的這一基本矛盾是能源經濟學產生的客觀基礎。對能源的需求是由于能源能夠滿足人們的需要，并非是由于人們對能源這種商品本身的偏好。能源的需求主要取決于需要得的服務、方便性、能源轉換技術的特性、能源的成本。對環境的許多重大破壞都源于能源的生產、轉換和消費，而這些對環境破壞的成本通常都不被計入到能源的價格中，這些問題在能源經濟學中非常普遍。我國經濟社會持續快速發展，離不開有力的能源保障。但是，我國能源存在著自然稟賦不足，能源嚴重缺乏、能源依賴度大，利用效率偏低、污染排放過多。造成環境污染的問題，我國在能源戰略上提出了節約能源，開發可替代能源的新舉措，實現能源的可持續發展。能源審計作為國家經濟社會運行“免疫系統”的一個子系統，可以及早地發現能源短缺現象，有針對性地對某些能源進行合理運用與儲備，實現經濟社會發展和能源需求的均衡。

4.人才強國戰略。人力資源是一種有價資源，人力資源的資本化，就是一個得到收益權的過程。企業使用人力資源是必須付費的。在現實中，人力資源的導向性與付費高低有直接關系，付費高的產業人才擠入越多，競爭更加激烈，人們會更加注重自身素質的提高，從而導致資源配置不均的問題。我國是人口大國，知識層次參差不齊，許多勞動者在國家經濟體制轉變的形勢下難以進入角色，不利于國家的發展和企業經濟活動的開展。人力資源審計作為國家經濟社會運行“免疫系統”的一個子系統，可以及早發現社會經濟領域中人力資源畸形發展，發揮人力資源審計的警示作用，使得人力資源朝著健康的方向發展。

二、充分發揮國家審計在宏觀經濟中“免疫功能”的建議

我國經濟發展已經處于快速增長的階段，宏觀經濟現狀展現出樂觀可喜態勢的同時，其中潛在的風險、存在的問題我們決不可掉以輕心。宏觀經濟不僅是彌補市場調節缺陷的有效手段，還是國民經濟持續、穩定、協調發展的重要保障。因此，國家審計作為宏觀經濟的職能部門，理應將其所具有的“免疫功能”充分發揮出來，更好地服務于宏觀經濟。但是，要更好地發揮國家審計在宏觀經濟中的這一免疫系統功能，一方面需要自身強身健體：改善自身獨立性、創新審計方式、更新審計理念、改革管理體制、建設強大隊伍；另一方面還要完善法律法規等等。

（1）改善自身獨立性。獨立性是有效、公正監督的前提條件，審計的靈魂是獨立性。國家審計機關對政府缺乏獨立性，就難以對宏觀經濟進行獨立公正的評價，這是審計理論中不爭的道理。按照我國現行的法律規定，我國的國家審計屬于典型的行政模式審計體制，并規定了審計“不受其他行政機關、社會團體和個人干涉”。但是，審計在行政之內，財政執行也在行政之中。因此，審計就成為政府的內部審計組織。同時，審計“不受其他行政機關”的干涉，但是，法律并未禁止國家其他權力和部門對審計的干涉。按照法律無禁令，行為不屬于違法的現代社會理論和規則，審計存在著除行政權力之外的其他權力干涉的風險。可見，我國國家審計的獨立性是相對的。因此，應該在法律和體制上轉型我國國家審計，使其成為只服從法律的審計。根據我國國家權力結構和政治體制特征，我國的國家審計可以由內設在政府里轉型為設在最高權力機構——全國人民代表大會之下，設立國家審計院，從中央到地方的審計機關垂直管理，與最高法院、最高檢察院和政府一起構成一府三院，向最高權力機關——全國人民代表大會負責，并向其報告工作。

（2）創新審計方式。審計方式問題本質是效率問題。增強國家審計的“免疫系統”運行的功效，必須不斷探索、改進和創新方式，提高審計工作的效率和質量。隨著我國經濟社會的快速發展，經濟運行方式、政府管理方法發生了深刻的變化，一些經濟和社會事務，如重大政策措施和投資項目的實施，戰略性資源的利用和開發，環境保護的全面升級等，表現出周期長、敏感性強、涉及面廣、社會關注度高的特點，采用傳統的、按部就班的審計方式難以達到“免疫”的要求，必須做到關口前移，實行全過程跟蹤審計。而計算機的日益普及，使得計算機審計成為我們日常工作的重要形式和手段，也為“免疫系統”發揮作用提供了技術支持。

（3）更新審計理念。長期以來，國家審計作為一個監督部門、事后檢查部門、財務審計部門而存在。經濟社會的發展，使得很多審計理念需要進一步與之相協調。國家審計“免疫系統”功能的實現需要廣大審計人員從思想觀念、審計理念上實現根本突破，要求審計人員樹立科學的審計理念，樹立正確的審計業績觀，從審計模式上實現根本轉變。國家審計的目標要從單純的真實性、合法性向真實性、合法性、效益并重轉變；國家審計的工作重心要從單純的發現性監督向防護性監督轉變；國家審計的著眼點要從關注經濟利益向關注經濟健康和經濟安全轉變；國家審計的時間安排要從事后監督向關口前移、提前介入、事中審計、全程跟蹤審計轉變；國家審計的對象要從以財務報表為重點向治理結構、內部控制、風險管理、履責狀況并重轉變。

（4）加強審計隊伍建設，增強審計人員綜合素質和宏觀意識。加強審計隊伍建設，首先要重視加強領導班子建設。要認真落實民主集中制，注重調查研究，堅持科學決策、民主決策、依法決策。其次，要不斷提高審計干部的綜合素質。堅持把提高審計干部的綜合素質作為一項長期的戰略性任務來抓，通過學習、教育和培訓，提高綜合素質。要著力培養和造就一大批精通審計業務、掌握審計發展規律、熟練運用現代審計方法的高層次、高技能審計人才，為提高審計質量和水平提供強有力的人才保證和智力支持。而從進一步發揮審計在宏觀經濟中的作用這個角度出發，審計人員還必須具備宏觀思維的能力，能夠結合審計工作為決策部門提供高質量的信息和建議。當前，審計機關迫切需要針對不同職級、崗位和知識結構的人員，實施分層次、多形式的教育培訓。審計人員的培訓應做好“三管齊下”，即專業知識、審計技能培訓和崗位鍛煉兼顧，積極探索實施審計干部到財政、金融、發展計劃、經濟貿易等綜合部門和大型企事業單位交流任職制度，以拓寬審計人員的視野和知識面，增強審計干部的宏觀思維和大局意識。

（5）不斷健全我國國家審計法規體系。審計工作在推動經濟社會科學發展、維護人民根本利益等方面擔負著重大的歷史使命。客觀上要求修改相關的法律法規，明確審計監督在宏觀經濟中的法律地位。我國《審計法》出臺于1994年，雖經2006年初修訂，但由于不能突破憲法框架，仍有許多不完善的地方。《預算法》、《審計法》等法律法規雖然對在國家預算管理體系中。而國家金融審計與政府金融監管部門之間存在著交叉重復、監管資源效益低下、“監管誤區”和“監管盲區”同時并存等問題。從長遠來看，我國金融審計目標應該是促進政府金融管理機構充分有效地行使權力以有效防范金融風險，保證國家的金融安全。據此，《審計法》等法律法規，應明確規定審計機關開展金融管理績效審計的職責、權限。因此，需要逐步修改完善相關法律法規，條件成熟時再對《憲法》相關內容進行必要修改，進一步明確國家審計在國家宏觀經濟管理中的地位和作用。

經濟健康是國家強盛的保證，而經濟健康離不開運行良好的“免疫系統”。國家審計的“免疫系統”能夠使得宏觀經濟保持持續、平穩、健康的運轉。國家審計作為經濟“免疫系統”的核心組成部分，在新時期國家積極推行政府職能轉變的背景下，必將為國家經濟的健康發展做出舉足輕重的貢獻。

（作者單位：江西省審計廳、江西財經大學）