基層人大工作與政治文明建設大家談（五十三）

趙遵國：用科學發展觀指導地方立法實踐 甘肅省人大常委會法工委趙遵國撰文說，新時期的地方立法要取得新進展、新突破，必須在科學發展觀的指導下實行“三個轉變”：第一，在觀念上實行轉變。要從把立法僅僅看成是政策的定型化轉變到適度超前立法，充分發揮立法的引導、促進和保障功能；從四平八穩、不觸及深層矛盾的立法轉變到根據市場經濟發展和社會需求來制定法規，敢于和善于在矛盾的焦點上劃杠杠。尤其要通過調查研究，深入探索和把握省情、民情，慎重設置行政審批、行政強制、行政處罰權力，注意防止和克服地方保護主義和部門利益傾向，保證法規的公正品質。如我省制定的《甘肅省石油勘探開發生態環境保護條例》就是一個敢于在矛盾的焦點上“砍一刀”、正確處理經濟發展與環境保護關系、具有一定的前瞻性和創新性的立法實例。我省隴東油田和玉門油田為國家能源戰略做出了積極貢獻，促進了地方經濟的發展，但油田的開發和建設也帶來許多問題，地方立法如何正確處理這些問題？在條例的制定過程中，常委會組成人員始終堅持科學發展觀、構建社會主義和諧社會的指導思想，統籌考慮經濟社會全面協調可持續發展，尋找各方利益的最佳結合點。認為必須處理好當前與長遠、經濟效益與環境保護、群眾權益與油田開發之間的關系，實現保護與發展并重、地方和企業雙贏，構建和諧的區域發展環境。在條例草案的修改過程中，針對生態保護和環境污染治理以及水資源、土地資源保護等突出問題，創新出一整套詳細的制度經過法規頒布實施后的實踐證明，創制性的一系列制度保證了油田在建設、開發的同時，最大限度地減少對生態環境的破壞和影響，生態補償機制又保證了群眾的利益和當地經濟建設的需要，妥善解決了焦點問題，達到了立法目的，當地群眾、政府和企業都滿意。第二，要從地方立法的機制上實行轉變。要從政府主導型的立法轉變到市場主導型的立法；從比較單一的政府部門起草渠道逐步轉變到人大、政府、社會團體、專家學者等多層次起草渠道；從比較封閉的、神秘的立法逐步轉變到民主立法、開門立法。改變立法中的重審批輕監督、重管理輕服務、重制裁輕保護等強化部門利益的現象。前幾年，我們已經有《黃河甘肅段水污染防治辦法》《農民工權益保護辦法》《甘肅省人民代表大會及其常務委員會立法程序規則（修訂）》等立法項目來自于民間和科研機構，省人大常委會2008~2012年立法規劃中的不少項目也是省內公民個人的建議。只要我們認真貫徹落實《甘肅省人民代表大會及其常務委員會立法程序規則》《甘肅省人大常委會地方性法規質量標準及其保障措施》和我們的擇優委托起草法規草案辦法，繼續做好我們已經建立和實施的與高校合作的地方立法研究基地、地方性法規評估中心的深入拓展工作，充分發揮常委會的立法聯系點、立法顧問的作用，相信我們的地方立法機制會逐步有所轉變，地方性法規草案的起草渠道也會越來越寬，地方性法規中的地方保護主義、部門利益傾向也將得到克服。第三，要在地方立法的方法上實行轉變。要發動人民群眾廣泛參與。立法從始至終面向人民群眾的過程，就是廣大人民群眾參與和監督立法的過程，就是民情、民意、民智的匯聚過程，也是民主制度化、法律化的凝煉過程。為此，立法中要廣泛發動人民群眾參與，聽取他們的意見，發掘他們的智慧，只有如此，我們的地方性法規才能貼近群眾、貼近實際、貼近生活，做到有的放矢。要公開征集立法建議項目。立法公開是現代化法制國家，更是社會主義民主法制的基本要求，立法反映民意，民意影響立法，公開征集立法建議項目是將“公眾介入立法程序”提前到立法項目的征集階段，是敞開了民主立法、陽光立法之源泉的大門，是從根本上推進民主立法的有效舉措。要大力推行立法聽證制度。立法聽證的過程，實質上是法由神秘走向通俗、走向民眾的過程，也是一種普法的過程。是人民參與決策、管理、真正行使當家作主權力的過程。搞好立法聽證，能使利益表達制度化、利益沖突理性化、立法決策公開化、立法程序規范化和民主化。真正搞好了這個環節的工作，對于立法機關來說，可以為其提供發現事實、獲取信息的渠道和機會，同時也可以彌補其專業知識的不足；對于立法過程來說，聽證能檢驗和促進法規案的起草質量，使立法決策更具合法性、可行性；對于立法結果來講，聽證為社會利益群體即廣大人民群眾提供了影響立法決策的有序、正式渠道，也為各利益群體進行政治協調提供了對話平臺，同時也是對公眾進行法制宣傳的好機會。

李百選：完善審議機制提高審議質量 寧縣人大常委會主任李百選撰文說，審議是人大及其常委會常用的監督方式，審議質量的高低直接關系到監督工作的質量和實效。因此，應從選題、調研、審議、督辦四個環節入手，進一步完善審議機制，提高審議質量，進而增強監督實效。一是選好審議議題。審議議題應按照監督法規定的六個途經確定，在具體工作中應注意把握：貼近中心，圍繞全縣經濟發展確定監督議題；貼近群眾，圍繞民生熱點問題確定監督議題；貼近法治，圍繞依法治縣確定監督議題。二是調查報告經主任會議研究后，提前送交縣人大常委會組成人員和列席會議的縣人大代表審閱，使常委會組成人員及列席會議的人大代表了解熟悉審議議題涉及的內容，便于提出更具針對性、更加符合實際的意見和建議。三是規范審議程序。增加列席會議人數，擴大鄉鎮人大主席、人大代表列席常委會會議的人數，邀請相關的專業技術人員參加會議，并適當增加“一府兩院”及其部門負責人的列席人數。實行中心發言人領銜制度，每次常委會會議、主任會議前確定2～3名中心發言人，發言各有側重，建議有指導性、針對性和可操作性。審議結束后，由辦公室整理形成審議監督意見，經常委會討論通過后，以文件形式下發“一府兩院”，要求限期整改落實，改變以往審議意見只停留在會議階段的狀況。四是建立和完善審議工作“二審制”和跟蹤問效制度，審查整改方案，派出調查組跟蹤督辦，“一府兩院”書面報送整改結果，常委會派出調查組再次了解審議意見落實情況，將調查了解到的情況在縣人大常委會上通報，并按照滿意、基本滿意和不滿意三個檔次進行票決。之后，向縣委專題報告，同時抄送縣政府，并建議縣委、政府把部門的整改情況納入年終考核內容。

王仲謙：加強機關建設服務科學發展 定西市安定區人大常委會主任王仲謙撰文說，在深入學習實踐科學發展觀活動中,縣級人大常委會應在機關建設上下工夫，服務科學發展。一要使人大常委會始終成為依法履職、促進發展的集體，就要克服浮躁心理，把學習作為搞好本職工作、提升素質的基礎，打造積極向上、蔚然成風的學習型機關。目前應突出抓好黨的十七大精神的學習貫徹，尤其是認真學習胡錦濤總書記關于科學發展思想的重要論述，并加強憲法和法律、市場經濟理論和經濟管理知識的學習，轉變那些不適應、不符合科學發展的思想觀念，解決集體參謀和服務保障工作中存在的各種問題，更好地服務于科學發展、服務于黨和地方工作大局、服務于人大常委會工作。二要對一些事關科學發展觀的落實、涉及群眾切身利益的事情、社會反響普遍強烈的問題開展調研，掌握實情，督促政府及有關部門切實把科學發展貫穿于工作的全過程。要積極應用調研成果，監督整改落實，促進區域經濟的科學發展。三要在機關積極搭建學習干事的平臺、交流互動的平臺和思想感情的平臺，營造干部職工崗位成才的氛圍、創業創新的氛圍和人際和睦的氛圍，形成工作嚴謹認真、作風深入扎實、生活豐富多彩、同事團結友愛、品德健康向上的和諧局面，更好地為人大常委會履行職責提供服務。四要貫徹落實中央、省、市、縣(區)委關于廉潔自律的各項規定，自覺接受人大代表和人民群眾的監督，把人大常委會機關建設成廉潔高效、勤政為民的集體。

戶 鋒：基層人大常委會機關工作人員應講奉獻講自律 華池縣人大常委會辦公室主任戶鋒撰文說，基層人大常委會機關工作人員所從事的是為人大及其常委會、人大代表服務的工作，大多是臺下工作、幕后工作、無名工作，而這些工作又是全局工作中不能缺少、不可代替的重要環節。在人大常委會機關工作，既不能求出名，又不能圖得利，要靠精神支柱，靠高尚追求，要有奉獻精神，甘作無名英雄。講奉獻，要忠于職守，任勞任怨地做好本職工作；還要淡泊名利，甘于寂寞，安于清貧。要以平和的心態對待升遷，以豁達的胸懷處理得失，以奉獻的精神服務社會。不為浮名所累，不為私利所惑，不為權欲所縛，并且要有很強的自律意識。要加強個人品德修養，用紀律約束自己，用各項制度約束自己。在思想上防微杜漸，警鐘長鳴；在行動上嚴于律己，檢點言行，獨善其身；在復雜的社會環境中，潔身自好，保持本色；要有團結協作精神，胸懷坦蕩，誠懇大度；大事講原則，小事講風格；思想上相互溝通，工作上相互支持，生活上相互關心，相互理解，相互配合，形成團結、緊張、嚴肅、活潑的良好關系。

張 偉：甘肅林地保護立法應注意的幾個問題 甘肅省人大常委會農業與農村辦公室綜合處張偉撰文說，甘肅是一個以農牧業為主的經濟欠發達地區，也是以“缺水型”為主的生態環境脆弱地區。全省森林資源總量不足、質量不高，分布不均，森林覆蓋率僅為13.42%；林業用地面積14717.65萬畝，占全省國土總面積的21.82%。其中：有林地面積3487萬畝，疏林地面積257.40萬畝，灌木林地面積5277.75萬畝，未成林地面積1014.60萬畝，苗圃地面積12.90萬畝，其他林地面積4668萬畝。甘肅地處青藏、黃土、內蒙古三大高原交匯地帶，位居長江、黃河上游，是西北干旱區、青藏高原區和東部季風區等三大自然區域的交匯部位。巴丹吉林沙漠、騰格里沙漠等在境內延伸，使甘肅成為全國土地荒漠化、沙化的主要區域之一。可以說，甘肅在全國生態格局中具有重要性和生態功能的不可代替性。特殊的地理位置和脆弱的生態環境決定了要建設生態文明、保持林業的可持續發展、提高森林覆蓋率，必須首先保護和不破壞林地。據考證，3000多年前，甘肅大部分地區“草本繁茂，禽獸繁殖”，分布著大片森林，生態環境良好，但在以后的一個較長時期里，由于自然災害、氣候變化和人為掠奪破壞等多種原因，森林資源總量不斷下降，土地沙化逐漸加重，林地面積日趨減少，整個地區的生態環境不斷惡化。新中國成立以來，甘肅堅持不懈地開展人工造林，但受嚴酷的自然條件限制，人工造林保存下來的森林面積較少。截至目前，全國已有廣東、海南、安徽等的10多個省（市）先于國家頒布了有關林地保護的地方性法規，依法對本行政區域的林地加以保護。對于甘肅這樣一個生態環境極其脆弱、森林面積較低、生態區位較為重要的省份來講，要充分認識森林、林地保護的極端重要性，林地保護不僅要在政策措施上加大支持力度，更要在法律層面上進行有效保障。長期以來，“總量不足，分布不均，供求矛盾突出”的林地資源現狀和林業“三分造七分管”的特殊性，以及涉林部門在地類認定上的分歧，一直是困擾甘肅林業建設的重點和難點問題。因此，在制定關于林地保護的地方性法規時，應注意把握好以下幾點：一是對林地的管理要明確其總體原則。林地的保護、管理、利用所涉及的內容很多，各方面既相互關聯，又有明顯差異。因此，在制定地方性法規時應當從鞏固林業建設效果的實際出發，明確“總量控制、定額管理、合理供地、節約用地、占補平衡”的林地管理原則，以達到既保護好林地，又促進林地資源優化配置和高效利用的目的。二是對林地保護利用要制定總體規劃。保護林地、發展林業不是一朝一夕、一蹴而就的事，必須經過一個長期的過程。為了對林地資源的保護、利用和開發進行時間上和空間上的總體安排，大多數兄弟省市都編制了林地保護利用總體規劃，制定了使用林地定額指標管理制度，在本省范圍內實施林地用途管制制度。《廣東省林地保護利用總體規劃〈2001~2010〉》明確規定每年林地轉為非林地面積要控制在1萬公頃以內，對規劃為林業用地的土地，不得進行房地產開發、開墾耕地和采石、取土、挖沙以及修建娛樂場所等。甘肅省在制定林地保護地方性法規時，可以學習借鑒兄弟省市林地保護利用方面的經驗，編制出一個科學的、可持續發展的林地保護利用總體規劃，加強對林地保護利用的分類指導。三是對林地權屬的確定要做出詳細規定。林地的權屬確定是林地保護的核心，這和當前正在進行的集體林權制度改革“明晰產權、承包到戶”的主體任務是一致的。隨著集體林權制度改革的全面實施，明確農村山林權屬已成為當前林業工作的重點之一。為了保護林地，保障廣大林農的權益，更好地推進集體林權制度改革，在制定地方性法規時應當把林地權屬作為重點設立章節，特別是對林權變更或爭議的解決途徑、林權證申辦的程序以及林地所有權和使用權的確認，要作出較為詳細的規定。四是對林地的征占用要嚴格控制、嚴格審批程序。近年來，隨著工業化城鎮化步伐的加快，林地已經成為各類建設項目用地的重要來源之一，林地保護與利用之間的矛盾日漸突出，一些重大建設項目在使用林地時不斷出現未批先用、不批占用等現象。針對這些問題，地方性法規應當從保護林地和保護耕地同等重要的思路出發，對林地的征占用作出明確的規定，嚴格控制林地轉為非林地。對確因經濟發展需要必須征用或占用林地的，應當嚴格審批程序，明確審核、審批的單位及責任。五是將通過多年實踐已經行之有效的林地保護制度，上升為法律規定。多年來，甘肅堅持從保護森林資源和保護林地的實際出發，采取各種措施對林地進行保護。實施退耕還林等重點生態建設工程后，各地進一步明確了管護責任，并在吸收借鑒過去成功經驗的基礎上，普遍采取封山育林、封山禁牧等強有力的管護措施，促使全省造林成活率顯著提高。這些成熟的、行之有效的措施都是加強林地保護、增加林地面積、提高森林覆蓋率、防止林地地力衰退和水土流失的有效途徑。因此，在制定林地保護地方性法規時，應當將甘肅各地在造林護林、林地保護方面業已成熟的管理制度篩選吸收，使其上升為法律規定，為鞏固甘肅林業建設成果奠定法律基礎。

盧維理、李 亮：建立長效機制完善立法聯系點制度 甘肅省人大常委會法工委盧維理、李亮撰文說，甘肅省人大常委會自2002年在部分市、縣人大常委會設立了立法聯系點。這項制度實施以來，在立法工作中發揮了積極的作用。但立法聯系點工作畢竟是一項新事物，目前仍處于起始階段，由于受時間、條件、人員等多方面因素的影響，在制度建設、工作創新等方面還存在一些不足。為將這一制度進一步推向深入，應以細化、完善立法聯系點制度，建立聯系點制度的長效機制為重點進一步探索創新。（一）建立立法信息公開制度。目前，立法機構與立法聯系點之間存在信息不對稱，即聯系點對地方立法的基本信息知之不多，對參與立法的途徑和方法不甚了解。而立法信息的不夠透明，使行政部門的立法話語權與立法聯系點、普通民眾的立法失語狀態不對稱。為此，人大立法部門應從實際出發，深入調查研究，探索建立立法信息公開制度。即以擴大立法聯系點有序參與地方立法活動為基礎，將立法項目、法規草案文本、立法過程等立法信息面向聯系點公開、公示。一是應公開與立法有關的草案文本、立法說明、背景資料，以及立法過程中的各種議事、發言記錄等等；二是應公開立法機關的立法會議，允許聯系點派員參加、列席或旁聽，特別是應通過網絡、簡報、傳真等方式，向聯系點清晰展示民意代表審議、討論立法的全過程。（二）建立、完善立法聯絡員定期培訓的新機制。要提高立法聯系點工作水平和立法質量，必須在提高聯系點工作人員能力水平上下工夫。從當前的立法實踐來看，90%的聯系點工作人員并非法律專業出身，參與地方立法的實踐也較少。為此，人大立法部門應建立健全立法聯絡員培訓的新機制，進一步加大對聯系點工作人員和立法聯絡員的培訓力度。一是在立法項目確定后，應組織聯系點的分管負責人、立法聯絡員等相關人員進行業務培訓，使他們明確地方立法應遵循的基本原則、權限和程序等規定，了解、掌握法規起草的技術規范；二是應吸收聯系點立法聯絡員參加與立法工作相關的專業會議、研究會議、講座等；三是在有針對性地舉辦比較系統的的理論培訓班時，應多讓立法聯系點的同志參加，通過培訓使聯系點的工作人員加深對法律法規的理解，擴大知識面，開闊眼界視野，提高綜合素質。（三）建立與執法檢查相結合的立法聯系工作新機制。近年來，一些立法聯系點在參與立法活動中，逐步探索出了立法聯系工作與執法檢查相結合的新模式，并在人大工作實踐中總結、積累了一些有益的經驗和做法。為了將這些做法和經驗進一步規范化、制度化，立法聯系點應建立與執法檢查相結合的立法聯系工作新機制。首先，應改變立法聯系點開展執法檢查的工作方式。即開展執法檢查時不僅要查找執法部門執法較難、執法缺位等問題，還要檢查法律法規執行中需要補充完善的問題。通過將開展立法聯系工作與執法檢查相結合，既掌握了法律法規具體執行的難易程度和被人民群眾接受的程度，也為今后進一步修訂完善相關法律法規積累必要的素材。其次，應擴大參與執法檢查人員的范圍。立法聯系點在制訂執法檢查實施方案、開展執法檢查活動時應吸收部分立法聯系人員、有直接利害關系的部門和公民參與檢查，讓他們在檢查中學習，在檢查中思考，為立法聯系工作打好基礎。（四）完善征求意見反饋制度。人大立法部門不僅應對法律法規草案所征求的意見進行歸納整理，對重要意見的采納情況通過網絡、傳真或信函等方式向聯系點反饋說明，而且應使這一反饋機制進一步規范化和制度化。通過完善征求意見反饋制度、建立征求意見反饋機制，使聯系點的立法知情權、表達權和利益訴求有制度保證，從而保護和調動立法聯點的主觀能動性和工作積極性。（五）建立立法聯系點工作與地方立法理論研究的傳導機制。人大立法部門應進一步加強立法研究工作，分析研究、及時反饋來自立法聯系點的信息，及時推廣立法聯系點取得的經驗和做法，并將立法聯系點工作實踐中形成的新思路、新觀點、新做法、新經驗適時挖掘、總結，人大立法部門只要當好了立法聯系、立法研究的“推廣站”和“孵化器”，就能真正調動立法聯系點的工作積極性。（六）完善聯系點法律法規學習宣傳制度。要將地方性法規列入“五五”普法規劃和年度學法計劃之中，在條件成熟時應將地方性法規列入立法聯系點干部法律知識考試和人大常委會任命干部前的法律考試范疇。（七）建立、完善立法聯系點服務保障的長效機制。人大立法部門應增強服務意識，重視與各聯系點的溝通協調配合。一是要為立法聯系點及時提供有關書籍、報刊和影像資料，幫助立法聯系點建設法律、法規資料庫；二是需要征求意見的法律法規草案文本和有關參閱資料應及時送達，并應將立法項目調研活動盡量安排在立法聯系點進行，在實踐中鍛煉聯系點的工作人員。