裝備合同質疑制度的歸結與揚棄

胡　澄　李紅軍

摘要：隨著裝備采購制度改革的不斷推進，采購合同制已成為實現裝備建設和管理的重要手段。遵循合同管理的基本規律，健全裝備合同質疑制度，對規范裝備采購主體行為，保護承制單位合法權益，促進裝備合同高效履行具有十分重要的意義。在歸結裝備合同質疑工作現狀和問題的基礎上，分析了完善裝備合同質疑制度的必要性，最后提出了發展對策。

關鍵詞：裝備合同；質疑；制度

中圖分類號：E257文獻標志碼：A文章編號：1673－291X(2009)05－0173－02

質疑屬于澄清疑問的范疇，是承制單位對裝備采購相關事項的質詢和疑問，是雙方當事人為了更好地達成或實現采購目標而進行的良性“互動”。遵循裝備合同管理的基本規律，完善裝備合同質疑制度，可以及時消除裝備合同爭議，有效實現和諧采購。因此，加強裝備合同質疑制度建設的研究已經成為當前一項現實而又重要的需求。

一、裝備合同質疑工作現狀及問題

由于我軍裝備采購制度建設起步較晚、時間較短和經驗不夠充足。以及對質疑管理工作的理論研究存在一定的空白等原因，使得質疑工作法律制度建設和實踐等方面相對滯后，質疑制度并沒有真正建立起來。

第一，規章制度缺位。近年來，《裝備采購條例》及配套管理規定都對質疑工作有一定的涉及和規范，但對質疑的規定都比較簡單、籠統，缺乏可操作性，沒有明確質疑的具體處理機構，沒有明確具體的受理范圍、條件和處理程序等。

第二，現行質疑處理工作不夠規范。由于相關規定的操作性不強，對質疑的具體操作流程，如申請、審查、受理、調查、取證、裁決、通知等的具體格式、期限和操作要求都缺乏統一的制度性規定，使得承制單位無法進行有效質疑。《裝備合同管理規定》第56條僅規定：“裝備采購主管機關(部門)應當依法受理承制單位對裝備合同管理工作的詢問、質疑與投訴”。但作為裝備采購工作實施性的法律文件，應該明確具體的質疑機構和具體的處理程序，而非籠統地規定裝備采購主管機關(部門)。

第三，相關機構及職責不夠明確。一方面，裝備采購質疑工作的監督管理機構的職責不夠清晰；另一方面，質疑受理和處理機構及相應職責不明確。機構及其相應職責不明確，因此，有關機構(部門)往往對質疑問題避而不理、有意敷衍、互相推諉扯皮，導致承制單位申訴困難甚至無門申訴的境況，致使一些質疑問題長期無法解決，相關責任無法追究。

第四。受理范圍和條件不夠清晰。從政府采購和國外國防采辦實踐來看，一般都限定了質疑的范圍和條件，即限定了可以進行質疑事項范圍、可以進行質疑的單位范圍、質疑材料格式和內容要求、期限要求等，而我軍裝備采購法規和處理工作中對這些內容都沒有作出明確具體的要求。由于對舉報的受理范圍和條件也未加統一規定，各機構的實踐做法和要求差異非常大。

二、完善裝備合同質疑制度的意義

首先，完善裝備合同質疑制度可以提供有效糾紛解決途徑，實現和諧采購。裝備合同糾紛發生后，目前只能通過協商和行政調解來解決，解決方法單一，法律效力弱，成功率較低，而且訴請調解程序繁多，機關調解率比較低，糾紛事項多以軍方或承制單位妥協草率收場，或相關結果難以執行。質疑既具有靈活性和有效性特點，又不失權威性和公平性等特點和優勢，可以提供一項可行、高效的糾紛解決途徑和方式，增強軍方和承制單位的合同意識、誠信觀念，及時澄清合同雙方的矛盾和誤會，通過雙方自力解決，有效避免國家訴訟等資源浪費，靈活、高效地處理各種裝備合同爭議和分歧，實現和諧采購。

其次，完善裝備合同質疑制度可以落實監督機制，規范裝備采購行為。現階段，在裝備采購過程中存在一定的行政干預、管理手段不規范、監督機制不完善、合法權益救濟機制不健全等現象。為保證裝備采購工作的有序進行，繼續深化裝備采購制度改革，就需要加強裝備合同質疑制度建設，從而進一步規范裝備采購行為、限制行政干預。建立裝備合同質疑制度，可以提供可選擇的裝備采購監督與權益救濟途徑和方式，可以督促裝備采購機構及人員嚴格依照相關規定履行職責，可以促進裝備采購行為的規范化、法治化進程。

最后，完善裝備合同質疑制度可以構建責任機制，維護承制單位合法權益。健全裝備合同質疑制度，不僅可以督促軍方按照合同規定的權利和義務履行合同，還可以避免當前裝備合同糾紛申訴難、難申訴的問題，及時裁決、追究相關當事人的責任，為有效補償合法權益遭受損害的承制單位提供法制保障。

三、完善裝備合同質疑制度的對策

1、制定質疑法律制度

須盡快著手制定《裝備合同質疑工作規定》，明確規范質疑的目的、原則、方法、處理機構及職責、監督機構及職責、工作程序、時限和格式要求，使得質疑工作有法可依。

2、明確質疑處理機構及職責

《政府采購法》第52、54條規定，采購人或采購代理機構是受理、處理質疑的機構。《集中采購供應商質疑處理辦法》第5條規定，負責集中采購的采購中心為受理、處理質疑的專門機構。由此可見，政府采購受理和處理質疑的機構一般是負責采購的機構和采購代理機構，即“誰采購、誰受理”。采購機構和采購代理機構負責質疑事項的受理和處理，有助于雙方協商解決相關問題，可以給采購機構和采購代理機構提供一個糾正違規行為的機會，還有助于政府采購協作關系的維持。依照《政府采購法》相關規定，借鑒政府采購質疑機構的確立規律，裝備采購質疑的受理和答復工作也需依照“誰采購、誰受理”的原則，由裝備合同訂立、履行管理機構負責。裝備合同訂立、履行管理部門是裝備采購項目的具體執行機構，對裝備合同訂立和履行的政策規定、項目進展、過程情況、結果等信息掌握的比較準確、清晰，能夠準確和全面地答復廣大承制單位的相關疑問和質詢。

3、界定質疑的范圍和條件

承制單位認為裝備合同訂立和履行過程，如資格審查、采購文件、評價標準、談判過程、中標和成交結果、履行過程使自己的參與權、平等權、競爭權，財產權等合法權益受到損害的，便可以依照相關規定向裝備合同訂立或合同履行管理機構提出質疑。

質疑案件得到受理要滿足以下條件：第一，主體要求。具體來講，只有申請裝備承制資格的單位、經過資格認可的單位、與軍方進行合同談判等訂立活動和承擔裝備合同任務的承制單位才可以依照相關規定進行質疑。第二，權益損害要求。參與權、平等權、競爭權、財產權等合法權益，即知悉裝備采購信息、參加裝備科研、生產和維修活動的資格和機會、受到公正和平等待遇、參與公平競爭、合法財產不受損害的權益㈣，受到損害的承制單位可以依法提出質疑，也可以由該承制單位授權的委托代理人依法提出質疑。第三，期限要求。自知道或者應該知道合法權益受到損害之日起7日內提出申請。第四，格式要求。承制單位應以書面形式提出質疑，提交的質疑書應包括質疑人名稱或姓名、地址、郵政編碼等；被質疑人及與質疑事項有關當事人的姓名或名稱；被質疑合同項目的名稱和編號；質疑的具體事項、明確的請求和主張；質疑所依據的具體事實和具體理由；充足有效的線索和相關證據材料；聯系人和聯系方式等內容。

4、規范質疑受理和處理程序

承制單位根據規定，提交書面材料和相關證明提請質疑，相關機構應當當即進行簽收，并在規定期限內對質疑事項、證據、法律依據等材料的真實性、合法性、關聯性進行審查。

經審查，對于不符合受理條件的，通知相關當事人不予受理，并說明不予受理的理由；格式欠缺的，通知當事人在規定期限內進行補充；符合受理條件的，通知相關當事人予以受理。

質疑裁決機構可以根據書面材料和證據進行書面審理，必要時可以采取向有關單位及其人員查詢核實、委托專業機構出具鑒定意見、邀請專家論證并獨立出具意見、組織相關當事人進行質詢和質證、組織調查會進行調查論證等方式進行審查核實。

質疑裁決過程中，如發現采購文件存在明顯傾向性和歧視性條款、評審程序和過程明顯不符合法律或采購文件規定、采購程序明顯錯漏、相關當事人明顯不符合相關資質要求等足以導致采購無效的情形之一的，質疑處理機構應暫停采購活動。

經審查，當存在裝備采購事項符合相關規定、質疑缺乏事實和法律依據、質疑人捏造事實和提供虛假材料、質疑人在一定期限內多次質疑而無實據等情形之一的，質疑處理機構應分別作出駁回質疑的處理決定，并說明理由。

經審查，認定采購過程存在違規問題，或者采購文件存在明顯傾向性或歧視性條款，給當事人的合法權益造成或者可能造成損害的，應裁定違規，責令糾正，追究相關當事人責任，并視情裁定延長采購期限或重新采購。

此外，質疑處理機構應在規定期限內及時作出處理決定，并通知相關當事人。

責任編輯姜野