我國高校黨政權力協調問題探究

杜　艷

摘要：文章提出解決好高校黨政權力協調問題意義重大，但目前我國高校出現了一些諸如黨政權力越位、錯位、缺位等不協調現象，這就需要分析其原因所在，提出針對性的對策建議解決問題。

關鍵詞：黨政權力協調；黨委校長；集體領導力

中圖分類號：G647文獻標識碼：A

文章編號：1674-1145(2009)06-0055-03

《中華人民共和國高等教育法》和《中國共產黨普通高等學校基層組織工作條例》明確規定，高校實行黨委領導下的校長負責制。根據這一規定，高校黨委為首的政治權力和以校長為首的行政權力之間既是領導和被領導的關系，又是決定和執行的關系，也是一種特殊的分工和協作的關系，既不同于同一組織內部不同部門間的專業分工和協調配合的關系，也不同于同一組織內部不同層次間集權和分權的關系。協調黨政權力是落實黨委領導下的校長負責制的核心，是深化高校內部管理體制改革的關鍵，是高校持續健康發展的保證。解決好高校黨政權力協調問題意義重大。

一、我國高校黨政權力不協調的表現

在現行領導體制下，我國高校黨政權力關系總體還是比較協調的，能夠保持體制有效運作。但是黨政權力不協調現象也很凸顯，主要表現為：

(一)權力越位

1、黨委大權獨攬，以黨代政：黨委應主要負責宏觀決策、側面監督、政治思想引導等，但大學以黨委為首的政治權力蓋過行政權力，權力集中于黨委甚至集中于黨委書記，以黨代政的現象也一定程度存在。而以黨代政的后果是嚴重的，其一，妨礙校行政獨立有效地履行法定職能；其二，導致黨委對學校改革和發展的重大問題深入研究不夠，決策民主化、科學化水平不高；其三，削弱了黨委的監督職能，使得黨委對校行政的監督形同自體監督，使得權力失范進而權力濫用成為可能。另外由于黨委獨攬大權又實行集體領導制，則容易衍生集體領導制的弊端，其一，形成“責任分散效應”；其二，應驗“帕金森定律”會議繁多，但議而不決、決而不行、行而無果；其三，黨委決議對政治效益和社會影響的考慮多過成本效益，容易造成成本效益比失衡；其四，對外界環境適應性差靈活度低，領導效率不高，“并不是所有的事情都可以用更加民主的辦法來改進”。

2、校長專權治校，以政代黨：隨著現代大學的“巨型化”，組織機構的復雜化，時代環境變化的快速化，大學校長的權力獲得了明顯的強化，大學校長使用手中的權力不再完全是阿什比描述的那么“含蓄”，而越來越像企業CEO那樣直截了當。于是“校長治校”理念流行，出現黨委職能萎縮，校長專權治校，以政代黨的現象。校長專權治校，虛化黨委帶來一些不利之處：第一，可能背離社會主義方向，出現“八九學潮”之類的極端現象；第二，重心在行政管理，追求速效與效果，可能淡化學術研究，輕視學術人才，行政官僚本位盛行；第三，行政領導層為取悅上級有可能盲目進行短期行為，損害教職工和學生群體的切身利益；第四，缺乏必要監督的行政領導層可能進行權力尋租，滋生腐敗；第五，權力集中于校長，有可能因校長個人能力有限或權力異化而導致決策失誤，影響學校事業發展。

3、黨政權力均衡，共管共治：更多高校黨委領導班子和校長為首的行政領導班子權力沒有高下之分，兩者“勢均力敵”，黨政班子對于一些能夠獲取更多資源取得較好且可以量化顯性化效果的事可能搶著管，共同決策甚至共同執行的情況常常發生。這種黨委和行政重疊議事，共同決策、共同實施、共同監督評估的多頭指揮管理方式的弊端也顯而易見：一是違背了決策、執行和監督分離的科學管理原則，造成資源浪費，管理效率低下；二是有時黨政決策沖突又互不相讓，造成下層職能部門的兩難境地，辦事人員往往無所適從；三是造成“公章旅行”的怪現象發生，同時辦事程序復雜化，執行主體及責任等模糊化。

(二)權力缺位

公共組織也是一個“經濟人”，擁有自身利益訴求，渴望實現自身利益最大化，再者所有事都需要由個體操作完成，所以與權力越位相比，有些可能傷及自身所在群體利益、對自身利益群體無損也無利、遇到的阻力比較大、短期內無法看到顯性成效的事宜，不管是黨委還是行政都沒有管理處理的積極性主動性，必然是極力推拖不辦。如此導致的直接后果是一些相關的部門或個體利益受損，問題長時間得不到解決，或者事情最后得到了解決但也付出了時間、精力、財力等的慘重代價。當然如此權力缺位的間接無形后果便是學校名譽聲望受損，影響學校事業發展壯大。

(三)權力錯位

高校黨委的存在是國家為了加強對高校的政治思想控制而實行的一種中國特色的領導體制，它的職責主要在于管黨。管大事，管干部，而校長為首的行政領導班子主要是利用自身在管理方面的專業特長進行行政管理，負責學校經費籌集、人才引進、對外交流等。然而現實中，高校常常是黨委班子管著行政班子應該管的事，行政班子又管著黨委班子應該管的事。這樣一來，便是“外行管內行”，管理效果可想可知：不該管的因專業知識的缺乏沒管好，該管的因有限的精力被分散也沒管好，降低了管理的專業化、科學化水平和工作效率。

二、高校黨政權力不協調的原因

我國高校黨政權力的不協調有著深層次的原因，客觀深人地分析高校黨政權力不協調的原因是正確解決該問題的基礎和前提。

(一)制度設計安排缺失，黨政權責利規定模糊

制度是學校一切工作的“靈魂”，哪里制度穩定，哪里便一切穩定；哪里制度動搖，哪里便一切動搖；哪里制度松垮，哪里便一切松垮和混亂。制度是處理利益關系的規則體系，而權力是對利益狀況的影響能力。可見，制度是影響黨政權力協調的一個重要因素。

從管理學的原理來看，“在同一部門只存在一種統一的指揮系統，且命令的發送應具有單一性口徑，這樣才能保證政令的暢通”。權力核心越多，或權力結構越是復雜，越容易造成職責不明和權力越界現象。我國高校的黨委書記和校長都由上級部門任命，在大學這個“松散結合系統”中存在并非嚴格科層等級體制的“雙首長制”，兩者地位不分高下，權力拉鋸回合。《中國共產黨普通高等學校基層組織工作條例》和《中華人民共和國高等教育法》都對黨委職責作出了規定，但文字表述不一樣，且“教學、科研、行政管理等工作中的重大問題和基本管理制度等重大事項”內涵不清楚，定性不定量，可操作性低。《高等教育法》規定，“高等學校的校長全面負責本學校的教學、科學研究和其他行政管理工作，行使下列職權：……”這是總括性的描述，所列六項也不能涵蓋本學校的全部行政管理工作，同時又和“教學、科研、行政管理等工作中的重大問題、基本制度等重大事項”的黨委職責有重疊之處，很難厘清黨政職責權限。另外，《高等教育法》缺乏對法律責任的規制。高校的管理責任，至少涉及決策、行政、教學與學術、監督評估責任四個方面。這些責任。完全由校長負責，顯然不恰當。根據目前的法律規定，黨委領導但黨委負什么責任沒有規定，校

長負責但校長無法負決策、學術和監督責任。再者，利益規定也不清楚。權力和利益關系密切，“權力是一個人為取得將來的具體利益的現有手段。”市場經濟的起點和原動力是人們對利益的追求。高校黨政領導自身也追求個人與部門利益，當他們對利益追求發生沖突、想實現更多利益、自己的付出所得與別人付出所得相比產生被剝奪感時，權力就會發生沖突，就必然會通過掘取更大權力獲取更多利益。權力之爭本質是利益之爭。

(二)黨政單邊治校，大學內外監督虛位

目前我國高校權力結構不盡合理，黨委或行政權力居于支配地位，單邊治校，學術權力和社會力量受到排擠，監督虛位。我國高校黨委書記、校長都由國家教育行政部門指定，書記、校長主要對上級任命部門負責，但上級政府只能靠制度政策來宏觀管理高校，而制度政策自身缺陷，政府對黨政權力起不了微觀監督作用；在校內實行黨委領導下的校長負責制，但黨委沒有選舉或罷免校長的權力，不能通過相應激勵懲罰機制對校長進行有效監督，校長不必對黨委負責，也沒有權力監督黨委；其次，政治權力、行政權力凌駕于學術權力之上，教師和學生的主體地位不能凸顯，對人才和知識不夠尊重，且黨委、校長擁有人事任免獎懲權和學生管理權，教師學生大多數情況下只能被動執行上層命令，從這個意義上說，教師學生擔負不了監督職責；再次，高校發展和社會進步息息相關，但這種關系宏觀而間接，盡管學生家長和一些校友是直接利益相關者，但力量相對薄弱分散，無法形成強有力的組織監督高校管理。由此看來，大學內外監督黨政主體的力量薄弱，決策權、行政權明顯高于監督權，忽視了監督權與決策權、行政權的平等性、獨立性和相互制約性，使監督權形同虛設。當權力沒有約束或約束力量很小時，權力必然出現不協調。

三、協調高校黨政權力的對策建議

從導致問題的原因著手，筆者提出以下兩點解決高校黨政權力不協調問題的對策建議：

(一)努力完善相關制度，明確高校黨政權責利

制度可以賦予權力也可以約束權力，會使權力更具有穩定性、權威性，科學有效、合理合法的制度對協調黨政權力意義重大。鑒于此，相關部門應盡快完善相關法律條例，盡可能消除權力不正當行使的制度漏洞。其中關鍵是清晰化黨政職責：“公立大學運行的環境具有極強的政治性……常常以為自己的職責主要是向各種政治支持者負責，而不僅僅局限于大學本身的利益”。根據“黨要管黨，從嚴治黨”精神，高校黨委領導的核心是政治領導，主要表現為把握高校的思想政治領導權，即把好方向，抓好大事，好思想，用好干部。以“黨委領導”為代表的政治權力必須重新回歸到“政治領導”、“把握方向”的正確軌道，使校長的行政領導作用得到發揮，支持并確保校長獨立負責地行使行政管理職權。高校行政權力是為了保證學術活動健康、順利進行，保障大學管理高效運轉的。校長及各級行政機構主要職責是貫徹落實黨委決定，組織實施高校中大量的教學、科研和行政管理工作。作為大學的校長，用好行政權力是非常重要的，他主要負責全面的行政工作，組織一個有效的管理系統；調動和用好行政干部和專家、學者，提出高校總的學術政策；制定學校管理規章制度；為學校發展出主意，領導有關人員制定和修訂學校發展規劃；管理學生事務等。

(二)積極倡導“共同治校”，發揮各方監督作用

“高等教育越卷入社會事務中，就越有必要用政治觀點來看待它，就像戰爭意義太重大，不能完全交給將軍們決定一樣。高等教育也相當重要，不能完全留給教授們決定。”教育事關人民大眾切身利益，任何力量都不可能對它熟視無睹。只要有利學校事業發展，有利公眾利益，以何種權力形式來主導學校生活，都是次要的。現代大學是一個與政府、社會聯系緊密、發揮著越來越重要的政治、經濟、文化等多種功能的社會軸心結構，哪個主體也沒有絕對獨立的自治權，而是各種力量“共同治校”。大學是一個典型利益相關者組織，大學內部有不同的相關利益者，而且每個利益相關者有多種利益要求。“利益相關者是環境中受組織決策和政策影響的任何有關者”。“相關利益集團是道德代理，其擁有的權力和利益必須予與考慮”。“共同治校”指黨政主體、政府、民間組織、企業、公民個人等社會多元要素自愿平等協作，充分利用各自資源、知識、技術等優勢，合作治理高校，發揮出“整體大于部分之和”的最大化治理效能。高校不僅要關注政治權力、行政權力，而且更要關注學術權力、社會權力。長期以來我國高校決策班子中，缺乏政府官員、企業家、普通教授、學生家長，民主黨派成員和其他社會賢達等代表，違背決策民主性和決策成員的多元性要求。對外缺乏與社會的廣泛聯系，對內缺乏與教職工和學生的廣泛聯系，學術、社會力量的制約作用較為有限。“國家、市場和學校往往構成權力三角，在此三角中任何兩種權力之間都存在此消彼長的關系”。適當引進市場力量，政府、社會各界及高校自身形成“三足鼎立”的權力中心，在法律

層面規約和保障校外人士的基本權益或直接使他們擁有參與和監督學校事務的權力，既有利于擴大教育資源渠道，改善教育投資環境，也有利于提高高校辦學效益。