黨代會常任制是落實黨員主體地位的必然選擇

毛棟英

黨的十七大報告明確指出：“尊重黨員主體地位，保障黨員權利，推進黨務公開，營造黨內民主討論環境，完善黨的代表大會制度，實行黨的代表大會代表任期制，選擇一些縣(市、區)試行黨代表大會常任制。”這既是基于自1988年實行黨代表大會常任制試點以來的實踐經驗總結，也是對未來發展的一種具體規劃。

一、理論依據與現實選擇

黨代會常任制是實現黨內民主的重要途徑，是落實黨員主體地位的必然選擇。我們所說的民主，一般是指在一定的階級范圍內，按照平等和少數服從多數原則來共同管理國家事務的國家制度。世界各國民主模式主要有直接民主和間接民主兩類。直接民主在西方政治學中指一切決定均通過全體公民集體進行選擇，而不是由他們的代表進行選擇的一種制度；間接民主又稱代議制民主，是指通過公民選出的代表代替他們表達自己的意愿和行使自己的權利從而參與決策的一種制度。從理論上來說，兩種民主都有其存在的合理性。在我國，全國中共黨員總數為7336，3萬名，如果實行直接民主，讓這么多黨員通過投票或類似投票的方式就某一問題反復進行選擇顯然是不可取的，因此，間接民主在一定程度上更具可操作性和更高的效率。要真正落實黨員的主體地位，黨員通過黨員代表大會制度行使管理黨內事務的權利是必然選擇。上海市浦東新區幾個單位的試點證明了這一點。

二、浦東新區黨代會常任制的具體實踐

2002年，浦東新區黨代會常任制試點工作在高行鎮和北蔡鎮正式展開，2008年又把高東鎮和高橋鎮納入試點工作。

(一)基本做法

1、加強組織領導，切實為黨代會常任制試點工作提供推動力。一是建立試點工作領導小組。為了保障試點工作正常、有序、規范運行，試點單位都成立了黨代會常任制試點工作領導小組，由黨委書記擔任組長，黨委副書記擔任副組長，成員則由黨辦、組織科、宣傳科等部門主要領導組成。二是建立試點工作辦公室。為了有效推進試點工作，高行鎮、高東鎮建立了黨代會常任制試點工作辦公室，并配備了專門工作人員，具體負責黨代會常任制工作計劃、相關制度的制定，黨代表會議及活動的組織，承辦黨代表的意見等工作。

2、完善制度建設，切實為黨代會常任制試點工作提供支撐力。一是實行黨代表大會年會制，明確規定黨代表年會每年召開一次，內容包括聽取和審議鎮兩委報告，并進行表決，形成決議；黨代表聽取上一次黨代會決議事項的落實情況等。二是建立“三級”聯系制：黨委委員聯系黨代表、黨代表聯系黨員、黨員聯系群眾。通過定期或不定期走訪，及時了解黨員和群眾的動態，傾聽意見，幫助黨員和群眾解決問題。三是建立小組活動制，鎮黨委將黨代表按照不同區域、不同行業劃分若干黨代表小組，每季度開展一次活動，提高黨代表的履職意識和履職能力。四是建立重大決策聽證制，在決定經濟、社會發展和黨建等方面的重大事項前，組織黨代表對所議事項進行討論，充分聽取他們的意見和建議。五是建立評議制，黨委班子和黨委成員每年都要接受黨代表對自己工作能力、工作作風、生活作風、廉潔自律等方面的評議。

3、落實代表權利，切實為黨代會常任制試點工作提供內動力。黨代表權利的真正貫徹落實是浦東新區黨代會常任制試點工作的關鍵。目前，重點落實了以下幾大權利：一是知情權。試點單位在鎮域范圍內黨建、經濟和社會發展的重大問題上，通過座談會、相關事項的公開與宣傳實現黨代表“三先”，即先知道、先討論和先行動，切實保障黨代表的知情權。二是參與權。試點單位通過召開聽證會、專題研討會、書面征求意見等方式，聽取黨代表的意見和建議。三是監督權。試點單位通過參與對領導班子民主測評的方式，請黨代表從領導能力、工作作風、生活作風以及廉潔自律等方面進行評議和監督。

(二)存在的問題。浦東新區試點單位經過幾年實踐，黨代會常任制工作已經取得了明顯的成效，制度建設相對比較完善，激發了黨代表的責任感，黨員和群眾通過黨代會常任制這一新型平臺充分行使自己的權利，黨員充分感受到自己是黨內事務和黨內活動的主體，增強了主人翁意識，發揮主體作用，為黨內民主建設奠定了良好的基礎。與此同時，隨著黨代會常任制試點工作的推進，很多深層次問題也暴露了出來，主要有以下幾個方面：

1、黨代會地位問題。這里所說的黨代會地位問題，主要是指黨代會與黨委會的關系。按照黨內民主的原則，黨代表大會是黨內的最高權力機關，擁有對重大問題的決策權和對大會決策執行情況的監督權，黨委會應該是執行黨代表大會決議的工作領導機關，向黨代表大會負責。但在現實中，黨委會將執行大會決議、處理日常工作的具體問題決策權與黨代會對重大問題的決策權混為一體，很多時候甚至執行著黨代會才有權行使的決策權。

2、黨代表與人大代表的關系問題。很多黨代表自然或者不自然就把自己同人大代表進行比較。黨代表在提案提議方面，與人大代表提出的議題基本相同，主要都是集中在民生問題上。如何把黨代表與人大代表區別開來并有效提高和突顯黨代表的作用，是基層比較困惑的地方。

3、黨代表權利問題。總體來說，黨代表的選舉權、建議權、評議權得到了基本的保障，但是監督權、質詢權以及罷免權保障得還不夠，對重大、敏感事項的參與也比較少，這是由于現實生活中黨代表在這方面的意識還不夠強、渠道還不夠通暢引起的，因此目前黨代表還無法真正起到監督制約的作用。

4、黨代表活動形式及經費保障問題。浦東新區在實踐過程中不斷豐富黨代表活動形式，但由于規定動作畢竟有限，很多活動方式要結合各個黨代表小組的實際情況，因此仍然存在著活動形式創新難、對黨代表吸引力差的問題。另外，黨代表活動過程中所需要的經費，目前有些試點單位還沒有納入財政預算，基本上依靠本單位解決，行政事業單位、企業、村的黨代表活動小組解決經費基本沒問題，但是居民區黨代表在活動經費上相對就比較困難。

三、推進黨代會常任制的幾點思考

解決推進黨代會常任制試點工作面臨的一些問題，必須從以下四個方面著手：

一是理順權力授受關系，推動決策的科學化、民主化水平。目前的基層黨委既是改革的主體，也是改革的推動者，如果在權力授受關系方面有所推進，黨代表集中眾意的作用就會被充分體現出來，這對黨代會常任制試點工作將是個巨大的推動，同時也可促進基層黨的決策水平的提高。因此迫切需要對現有的黨內權力體制進行改革，關鍵是把黨內的決策權、執行權和監督權等權力科學布局、合理分開，以使各司其責；要明確黨代表大會與黨委會的關系，明確授受的形式、內容、責任以及權力的終止等，從根本上解決黨內決策權和執行權問題。

二是明確黨代會的權利和職責，提高黨代表工作的可操作性。首先要明確黨代會的權利和職責，并在實踐過程中加以細化，并不斷完善黨代會的權利設計，特別是黨代表參與黨內重大事項決策的方式、途徑以及黨代表對黨委會的監督、質詢乃至罷免的具體操作程序，提高黨代表工作的可操作性。在基層實踐中，還要區分黨代表與人大代表的各自職責和重點，黨代表權利以及應該突顯作用的領域——參與黨內重大事項的決策、對黨內重要干部的任免以及大額資金的使用等，當然，履行權利的程序也應與人大代表相區分。

三是加強宣傳與培訓工作，增強黨代表的履職意識和履職能力。黨代表的履職意識是指以黨的事業為己任，認真做好與黨員群眾之間的聯系工作，做好“上情下達、下情上達”的平臺和橋梁作用的信念與愿望。要著重加強黨代表的履職教育，讓黨代表明白他們在黨內生活中的重要作用，增強其權利意識和責任意識；要加強黨務公開的力度，暢通黨代表的信息渠道；同時要切實加強黨代表履職能力的培養，依托黨校等資源開展多樣化、系統性、針對性的培訓，增強他們的學習能力、理論思維能力、參政議政能力。

四是建立保障機制，保證黨代會常任制運作的持續性及高效性。首先要建立活動保障機制，黨代表工作室要充分發揮指導作用，豐富黨代表的活動形式；黨小組組長也要積極發揮作用，把規定動作與黨小組自制動作結合起來，不斷提高活動的有效性。其次要建立經費保障機制，把黨代表每年的活動經費納入各個試點單位的財政預算，保證工作的正常開展。三是建立經常性的調研機制，針對一些黨代表工作中存在的困惑，經常組織黨代表到外地調研、學習交流，提升黨代會工作的質量和效率。

責任編輯晏蔚青