政府應(yīng)急管理中的整合溝通研究

[摘要]在政府應(yīng)急管理中，信息溝通是核心工作。大眾溝通、組織溝通和人際溝通作為溝通的重要形式，具有各自的功能，發(fā)揮著特定的作用。要有效應(yīng)對危機(jī)，取得最佳溝通效果，應(yīng)根據(jù)危機(jī)的性質(zhì)，整合三種溝通形式，實(shí)現(xiàn)溝通渠道的多樣化，形成最佳的溝通組合。

[關(guān)鍵詞]政府；應(yīng)急管理；整合溝通

[作者簡介]楊秋菊，上海金融學(xué)院博士，上海201209

[中圖分類號]D63[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1004-4434(2009)06-0049-04

政府應(yīng)急管理是指政府為應(yīng)對突然發(fā)生的，對人民生命財(cái)產(chǎn)、社會秩序、國家安全造成嚴(yán)重威脅的事件而采取一定的緊急措施努力將危害降到最低。在政府應(yīng)急管理中，信息溝通是應(yīng)急管理的核心，它是政府為化解沖突，緩和矛盾，整合力量，努力降低危害，利用一定渠道，使信息從發(fā)信方向收信方傳遞，實(shí)現(xiàn)危機(jī)治理參與者之間及其與危機(jī)利害關(guān)系人的信息傳遞與反饋。

根據(jù)傳播學(xué)者的研究，溝通的類型主要分為四種…：人的內(nèi)向交流、人際溝通、組織溝通和大眾溝通。人的內(nèi)向交流，是人的“主我”和“賓我”之間的溝通，是人的自我交流。人際溝通是人與他人之間的信息溝通交流，是人與人之間轉(zhuǎn)移信息的過程，是一個(gè)人了解或影響他人思想、感情、見解、價(jià)值觀的一種途徑。組織溝通，是組織成員之間和組織與組織之間的溝通。組織溝通是疏通組織內(nèi)、外渠道，密切組織類成員及組織與組織之間關(guān)系，將共同目標(biāo)和協(xié)作意愿加以聯(lián)接和實(shí)現(xiàn)的過程，它是完成組織任務(wù)最重要的條件之一。大眾溝通是專業(yè)化的媒介組織如報(bào)紙、電視、廣播等運(yùn)用先進(jìn)的傳播技術(shù)和產(chǎn)業(yè)化手段，以社會上的一般大眾為對象而進(jìn)行的信息生產(chǎn)和傳播活動。和其他溝通種類相比，大眾溝通的主體更專業(yè)，手段更先進(jìn)，范圍更廣泛，速度更快捷，信息更公開，影響更深遠(yuǎn)。

本文所探討的整合溝通，就是要在應(yīng)急管理中，整合人際溝通、組織溝通和大眾溝通等溝通類型，實(shí)現(xiàn)信息溝通渠道的多樣化，以實(shí)現(xiàn)最佳溝通效果。在現(xiàn)有文獻(xiàn)中，對于組織溝通和大眾溝通的研究已比較深入，但仍比較集中在溝通過程的技術(shù)性分析上，對于如何實(shí)現(xiàn)更好的溝通效果還值得進(jìn)一步探討。至于人際溝通在應(yīng)急管理中的作用雖有涉及，但還不夠深入，因此也值得進(jìn)行較詳細(xì)的分析。

一、大眾溝通：尊重新聞規(guī)律，提升媒體公信力，構(gòu)建政府媒體合作關(guān)系

危機(jī)事件發(fā)生后，政府應(yīng)及時(shí)聯(lián)系媒體，盡可能在最短的時(shí)間將所掌握的信息全面真實(shí)地傳遞給公眾，以滿足公眾急于了解真相的需要，安撫公眾情緒。

1危機(jī)時(shí)刻。媒體是政府的合作伙伴

在應(yīng)急狀態(tài)中，政府與媒體應(yīng)該是敵人還是朋友?在有些地區(qū)政府部門的實(shí)踐中，把媒體當(dāng)中敵人對待，簡單片面地防和堵，這樣做非但無助于危機(jī)的緩解，反而使主管部門陷入更加被動的境地。有些地區(qū)政府部門則利用當(dāng)?shù)孛襟w作虛假報(bào)道，竭力掩蓋事件真相，淡化事件影響，并且為政府的工作歌功頌德，搖旗吶喊。一句話，政府要怎么說，媒體就怎么說，絕不敢越雷池半步。

在我們看來，政府用以上兩種手段對待媒體都是不妥當(dāng)?shù)摹Ｃ襟w既不是政府的敵人，也不是政府的下屬，媒體應(yīng)該是政府的合作伙伴。他既應(yīng)該傳遞黨和政府的聲音，還應(yīng)該不遺余力地保證廣大人民群眾的知情權(quán)，幫助人民群眾對政府工作實(shí)施輿論監(jiān)督，反映人民群眾的呼聲。因此，危機(jī)發(fā)生后。政府與媒體應(yīng)該各司其職。政府要利用大眾溝通手段及時(shí)進(jìn)行信息發(fā)布，并保證新聞發(fā)布的準(zhǔn)確和一致。研究表明，政府的信息發(fā)布越透明公開，公眾在危機(jī)期間獲得信息的機(jī)會越多，他們對政府部門的信任度就越高。根據(jù)英國專家的研究，應(yīng)急信息的發(fā)布主要包括以下幾個(gè)關(guān)鍵步驟和環(huán)節(jié)：1、確認(rèn)誰是媒體；2、準(zhǔn)備舉辦新聞發(fā)布會的設(shè)施；3、每日或定期舉行新聞發(fā)布會；4、自始自終指定一個(gè)新聞發(fā)言人；5、使用新聞公報(bào)；6、保證使每個(gè)人都知道誰是新聞發(fā)言人；7、直接處理有關(guān)事件情況的報(bào)告或保證明確報(bào)告的途徑。

2維護(hù)媒體的適當(dāng)獨(dú)立性，提升媒體公信力

危機(jī)溝通中的一個(gè)基本要素，就是受眾對傳播者的信任。信用水平?jīng)Q定了資訊傳播溝通的影響力。根據(jù)西方學(xué)者所作的研究，成功的應(yīng)急溝通=真實(shí)準(zhǔn)確+第一時(shí)間+表達(dá)關(guān)注+坦誠開放+公信力和信任。政府通過召開新聞發(fā)布會等渠道將信息通過媒體傳遞到社會公眾，但是公眾對于接收到的信息仍然存在一個(gè)相信或不相信的問題。如果媒體一直缺乏獨(dú)立的意志，長期扮演著政府傳聲筒的角色，如果政府不夠坦誠開放，信用不佳，社會對政府長期持有一種不信任的態(tài)度，那么對于危機(jī)時(shí)刻媒體所傳遞的政府信息，社會公眾對其信任程度就可能會大大打一個(gè)折扣。而這種互不信任的關(guān)系對于公共危機(jī)的治理是極為不利的。

我國堅(jiān)持媒體是黨和政府宣傳工具的政策。媒體的喉舌定位，的確在一定程度上實(shí)現(xiàn)了政府信息的快速傳遞，但由于在實(shí)際操作中，存在著溝通以單向灌輸為主，政府對媒體控制過死，媒體缺乏獨(dú)立性等問題，使得信息傳遞的效果并不盡如人意。據(jù)復(fù)旦大學(xué)所作的一項(xiàng)研究發(fā)現(xiàn)，在中國，新聞的真實(shí)性受到很大的質(zhì)疑，只有2.6％的人相信傳媒完全真實(shí)地反映了客觀世界。即有97.4％的人對傳媒抱有或多或少的懷疑態(tài)度。由此可見，中國傳媒的真實(shí)性和公信力存在的問題相當(dāng)嚴(yán)重。如果傳媒發(fā)布新聞信息的可信度極差，受眾半信半疑，或者根本不相信，那么傳媒就喪失了公信力，傳媒的信譽(yù)、權(quán)威就蕩然無存，傳媒就失去了立身之本。

那在我國是什么原因造成這種狀況出現(xiàn)呢?仔細(xì)分析，主要原因在于政府對媒體的控制太嚴(yán)，媒體淪為黨政部門的附庸。長期以來，媒體對政府的報(bào)道基本上是唱贊歌多，唱反調(diào)少，報(bào)喜不報(bào)憂，而且唱贊歌有時(shí)還會唱過了頭，實(shí)的虛的、真的假的一起上，這種報(bào)道思想嚴(yán)重違背了信息傳播的規(guī)律。人們把媒介所報(bào)道的信息與現(xiàn)實(shí)一對照，就會產(chǎn)生媒體報(bào)道新聞不可信的感覺，長此以往，人們會對媒體失去信任。因此，在應(yīng)急狀態(tài)下，如果公眾已經(jīng)形成了媒體不可信的觀念，即使政府及時(shí)傳遞了真實(shí)的信息，人們也會對信息的真實(shí)性產(chǎn)生懷疑。要改變這種狀況，政府在應(yīng)急時(shí)期政府信息的溝通不僅要及時(shí)、透明、真實(shí)、準(zhǔn)確，給媒體適度的自由，關(guān)鍵是平時(shí)政府也要給予媒體更大的報(bào)道空間，要尊重媒體的專業(yè)主義和職業(yè)特點(diǎn)，不能一勺一勺給媒體“喂新聞”，而應(yīng)該在事實(shí)至上的原則下，讓媒體自己決定報(bào)道的內(nèi)容，正確對待媒體實(shí)事求是的批評報(bào)道。不能認(rèn)為媒體報(bào)道政府有問題就是與政府作對，而做出種種封鎖和限制。如果讓這種思想和做法繼續(xù)存在下去，只會繼續(xù)加劇公眾對媒介的懷疑，對政府的不信任，即便政府在危機(jī)時(shí)刻第一時(shí)間就說了真話，但由于公信力的缺失，公眾還是可能認(rèn)為政府不誠實(shí)，信息里有水分，這就大大降低了危機(jī)信息溝通的效果。

二、組織溝通：通過體制完善。跨越信息不對稱、不交互的障礙

危機(jī)出現(xiàn)后，政府組織人員收集信息，層層上

報(bào)，然后上級根據(jù)下級上傳的信息給予相應(yīng)的命令和指導(dǎo)，如果政府組織上下左右之間溝通順暢、沒有弄虛作假，欺瞞謊報(bào)，設(shè)置溝通壁壘，阻礙正常信息溝通的現(xiàn)象，就會大大增強(qiáng)政府治理公共危機(jī)的能力。然而由于多種原因，我國一些地方政府在組織溝通中存在縱向信息不對稱和橫向信息不交互的問題。

1完善政府績效評價(jià)機(jī)制。克服信息不對稱

從縱向上看，在一些地方政府眼中，危機(jī)是經(jīng)濟(jì)失調(diào)、社會失序、心理失衡、傳統(tǒng)道德文化體系失穩(wěn)的表現(xiàn)，這些非穩(wěn)定因素的廣泛存在常常暴露出政府在日常管理中的漏洞和失職。由于地方政府的績效評價(jià)機(jī)制不完善，一票否決制的巨大壓力造成一些地方政府為了地方政績和逃脫上級政府的責(zé)任追究，不愿意及時(shí)、真實(shí)地向上級匯報(bào)危機(jī)信息。地方政府往往將重災(zāi)報(bào)成輕災(zāi)、大難報(bào)成小難，最終形成上下級政府危機(jī)信息不對稱的局面。2008年山西婁煩尖山鐵礦發(fā)生的垮塌事故就是最好的例證。從8月1日發(fā)生事故，到9月17日，當(dāng)?shù)卣蠄?bào)的數(shù)據(jù)始終是遇難11人，但當(dāng)國務(wù)院事故核查指導(dǎo)組成立后，短短一周時(shí)間，就查明死亡失蹤人數(shù)，找到遇難者遺體41具。

應(yīng)該說，我國對于謊報(bào)瞞報(bào)事故的法律制度規(guī)定還是相當(dāng)完善的，2006年刑法修正案(六)專門對此作出規(guī)定，在安全事故發(fā)生后，負(fù)有報(bào)告職責(zé)的人員不報(bào)或者謊報(bào)事故情況，貽誤事故搶救，情節(jié)嚴(yán)重的，處3年以下有期徒刑或者拘役；情節(jié)特別嚴(yán)重的，處3年以上7年以下有期徒刑。此外，2007年國務(wù)院根據(jù)安全生產(chǎn)法制定的《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》，2008年5月1日起正式施行《政府信息公開條例》，都對該問題有所涉及。但為何嚴(yán)密的法規(guī)體系始終無法杜絕這類“婁煩現(xiàn)象”呢?問題的關(guān)鍵恐怕在于地方政府為什么敢以身試法瞞報(bào)謊報(bào)，如何才能發(fā)現(xiàn)瞞報(bào)謊報(bào)?

地方政府官員的瞞報(bào)行為完全是出于個(gè)人利益的驅(qū)動。他們的利益和事故的責(zé)任緊密相連，其利益的實(shí)現(xiàn)與否取決于上級的評價(jià)和看法，而非轄區(qū)公眾。相比轄區(qū)公眾，某些上級領(lǐng)導(dǎo)由于對當(dāng)?shù)厍闆r不熟悉，由于形式主義和官僚作風(fēng)等原因，他們?nèi)菀妆黄垓_。甚至從某種意義上，上級站在他們自己利益的角度，他們也愿意被欺騙，愿意相信事故不是很嚴(yán)重，畢竟下級出了問題，也說明上級的領(lǐng)導(dǎo)工作沒有做好。還是上文提及的婁煩事故，據(jù)《瞭望東方周刊》的報(bào)道，記者通過艱苦的走訪和逐個(gè)核實(shí)，得到了一個(gè)遇難和失蹤41人的大名單，這份名單曾在網(wǎng)絡(luò)中廣為流傳，相關(guān)部門卻抱持著遇難11人的初始數(shù)據(jù)，拒絕采取任何核查行動。有記者又依循正常的法律程序，向地方政府乃至直接向國家安監(jiān)總局舉報(bào)，仍沒有促成事故調(diào)查和數(shù)據(jù)核實(shí)。

要克服組織縱向溝通中的信息不對稱問題，要從加強(qiáng)政府組織自身管理著手。首先，要完善地方政府的績效評價(jià)機(jī)制，確立績效估主體的公民導(dǎo)向，以公民的滿意度認(rèn)可度作為評價(jià)的重要指標(biāo)。逐步扭轉(zhuǎn)地方政府只對上負(fù)責(zé)、不對下負(fù)責(zé)的現(xiàn)狀。其次，要鼓勵(lì)公眾和媒體監(jiān)督，積極發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)新媒體的監(jiān)督作用，對公民的舉報(bào)和媒體的獨(dú)立調(diào)查給予足夠的尊重。這是發(fā)現(xiàn)瞞報(bào)謊報(bào)的有力舉措。最后，要增加應(yīng)急管理組織謊報(bào)危機(jī)信息的機(jī)會成本，并加大對地方政府應(yīng)急管理行為的監(jiān)管處罰力度。

2打破利益部門化，克服信息不交互

從橫向上看，公共危機(jī)治理的主體來自于不同部門，包括交通、消防、媒體、醫(yī)療服務(wù)等不同組織。橫向暢通的應(yīng)急信息溝通渠道有利于政府將各種力量、資源整合起來，高效快速地對危機(jī)事件做出反應(yīng)。然而實(shí)踐表明，傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制遺留下來的條塊分割、部門分割嚴(yán)重阻礙了危機(jī)信息的橫向交流。盡管伴隨經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的行政改革逐步推進(jìn)，但由于觀念、利益問題及改革的配套、平衡問題，各部門各自為營的格局始終無法徹底打破。然而危機(jī)從來都不是分條塊來襲的，條塊分割、部門分割的痼疾已成為危機(jī)信息橫向溝通不暢的本質(zhì)原因。

要克服組織橫向溝通的不交互問題，要打破因利益部門化而加劇的條塊分割、各自為政的格局，應(yīng)加強(qiáng)危機(jī)治理指揮小組整合各種資源、調(diào)動各個(gè)職能部門的能力，逐步完善應(yīng)急信息中心的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急信息管理系統(tǒng)的優(yōu)化。

三、人際溝通：增進(jìn)政府與公民理解信任的有效途徑

在一些學(xué)者看來，人際溝通是造成謠言四起、小道消息滿天飛的主要緣由，但是事實(shí)上，人際溝通只是一種手段、一種工具，它并不必然對信息溝通造成負(fù)面影響，只要我們利用得好，同樣可以成為真實(shí)信息傳遞的重要渠道。就我國目前的總體情況而言，公眾在應(yīng)急管理中信息知道得少，親自參與應(yīng)急管理的機(jī)會少，這就造成了人際溝通往往成為虛假信息的傳播渠道。

1鼓勵(lì)公眾積極參與應(yīng)急管理。實(shí)現(xiàn)良性人際溝通

美國學(xué)者文森特·科維羅(Vincent Covello)和弗里德里克·艾倫(Frederick Allen)在其編制的被美國環(huán)保署等政府部門廣泛采用的危機(jī)溝通七原則中，第一條原則就是讓公眾成為危機(jī)管理的合作者。他們認(rèn)為，在民主社會中危機(jī)溝通要遵循兩個(gè)基本宗旨：首先，所有個(gè)人和社區(qū)都有權(quán)利參與那些影響他們生活、財(cái)產(chǎn)、價(jià)值觀的決策活動。其次，危機(jī)溝通的目標(biāo)不應(yīng)該是轉(zhuǎn)移公眾對危機(jī)的關(guān)注或勸服他們無所作為，而是應(yīng)該告知公眾真相，讓他們主動參與到危機(jī)管理的工作中來，表現(xiàn)出積極合作的態(tài)度。

以美國“9.11”為例，紐約市政府不僅利用大眾傳媒傳遞信息，還積極鼓勵(lì)公眾參與到危機(jī)管理進(jìn)程中來，通過救災(zāi)過程中的人際溝通讓更多的公眾通過親身體驗(yàn)，了解更多的真相，掌握更多的信息，這樣不僅增進(jìn)了政府與公民之間的理解與信任，也增強(qiáng)了政府與媒體的公信力，大大促進(jìn)了溝通效果的改善。汶川地震中許多公民對抗震救災(zāi)的參與也促進(jìn)了信息的傳遞，改善了政府的形象，增強(qiáng)了公民對政府的認(rèn)同。

鼓勵(lì)社會公眾參與到應(yīng)急管理中來，可以在對抗危機(jī)的戰(zhàn)斗中加強(qiáng)政府和公民的合作與溝通。和政府組織一起并肩戰(zhàn)斗的經(jīng)歷，使社會成員對事實(shí)真相有了更清楚的了解。他們不再把自己當(dāng)成一個(gè)旁觀者，而從此成為了一個(gè)參與者，身份的變化增強(qiáng)了其應(yīng)急管理主人翁的使命感，也增加他們對政府組織的認(rèn)同，這樣，政府傳遞的真實(shí)信息就能更好地被參與人員接受，并經(jīng)過參與成員之口傳遞到更多的社會公眾耳中。公民的參與還能起到提升政府的形象的作用。公共關(guān)系的原理要求“王婆賣瓜，自賣他夸”，對政府的贊譽(yù)之詞如果不是來自政府而是來自公民，會有更高的可信度。自我表揚(yáng)總有自吹自擂、粉飾自己的嫌疑，而通過公民把政府對抗危機(jī)的決心和信心，把政府有效的應(yīng)對措施傳遞出去，更容易獲得公眾的信任。所以政府不能將公民看作是添亂的負(fù)擔(dān)，也不能害怕公民搶了政府的功勞，應(yīng)該把公民當(dāng)作是可以合作的伙伴，是對抗危機(jī)的盟友，是實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理信息溝通效果提高的積極因素，努力發(fā)揮他們在應(yīng)急管理中的作用。

2合理運(yùn)用人際溝通形式和技巧

應(yīng)急管理中的人際溝通除了鼓勵(lì)公眾直接參與對抗危機(jī)之外，還可以根據(jù)危機(jī)的不同性質(zhì)，合理運(yùn)用適當(dāng)?shù)娜穗H溝通形式。譬如由于公眾不了解情況引發(fā)的危機(jī)，就可以舉辦展覽，開設(shè)講座，向公眾說明情況，可以設(shè)立公眾開放接待日，組織危機(jī)利害關(guān)系人參觀，可以遴選公眾代表召開座談會或小型通氣會，可以開設(shè)熱線電話，二十四小時(shí)接受公眾的詢問，可以公布郵箱地址，及時(shí)回復(fù)公眾的郵件。當(dāng)年廣東大亞灣核電站的修建遭遇香港百萬公眾聯(lián)名抗議要求停建的危機(jī)，指揮中心成功運(yùn)用開放參觀、巡回講座、舉辦展覽等人際溝通的多種形式，最終化解了危機(jī)。

危機(jī)出現(xiàn)后，作為危機(jī)利害關(guān)系人考慮到自己岌岌可危的切身利益，難免情緒激動，脾氣暴躁。這時(shí)的政府應(yīng)急管理人員在人際溝通中一定要保持充分的冷靜，并巧妙利用一些溝通技巧，努力安撫對方的情緒。這里有幾點(diǎn)建議：l、政府的第一負(fù)責(zé)人要在最短的時(shí)間親臨現(xiàn)場和公眾見面，第一負(fù)責(zé)人的及時(shí)出現(xiàn)可以讓公眾感到危機(jī)得到了政府的高度重視，有利于緩解其緊張情緒。2、在各種形式的人際溝通中，應(yīng)急管理人員要放下架子，坦誠開放，真誠地表達(dá)對危機(jī)事件給公眾造成損失的同情，不要出現(xiàn)冷漠的表情和蔑視的眼神。3，應(yīng)急管理人員要表示出對公眾的尊重和善意，善于傾聽，認(rèn)真記錄下公眾的意見，并承諾會及時(shí)處理，絕不輕易否定公眾的看法。4、應(yīng)急管理人員要注意自己的肢體語言，不要讓公眾感到威脅。

四、結(jié)論

三種溝通形式在政府應(yīng)急管理中都有用武之地，整合溝通要求實(shí)現(xiàn)這三種溝通形式的有機(jī)統(tǒng)一，以達(dá)到最好的溝通效果。大眾溝通傳播范圍廣、信息傳遞迅速，政府應(yīng)該利用它及時(shí)發(fā)布信息，引導(dǎo)輿論。但政府發(fā)布的信息一定要真實(shí)準(zhǔn)確，故意的隱瞞，一旦真相大白，就會大大降低政府的信用，嚴(yán)重?fù)p害政府形象。因此，為保證政府向媒體提供的信息真實(shí)準(zhǔn)確，組織溝通過程中一定要通過體制完善避免信息失真。政府善用傳媒，并不意味著媒體只是政府的應(yīng)聲蟲，媒體為維護(hù)公眾的知情權(quán)，應(yīng)保證其具有一定的獨(dú)立性，媒體的獨(dú)立性是9其公信力的重要源泉，并且媒體的獨(dú)立調(diào)查也能夠鞭策監(jiān)督政府在組織溝通過程中努力保證信息的真實(shí)。人際溝通常常是面對面的交流，使用得好，可以安撫情緒，緩解沖突，贏得認(rèn)同，但這對應(yīng)急管理人員的人際溝通能力提出了較高的要求。應(yīng)急管理人員只有放下官老爺?shù)募茏樱嫘臑槊穹?wù)，表達(dá)出關(guān)懷和同情，才能化解危機(jī)。當(dāng)然人際溝通的不足體現(xiàn)在信息傳遞的范圍有限，因此在采取座談會、通氣會、開放參觀等人際溝通形式的時(shí)候，也可以引導(dǎo)媒體報(bào)道，利用大眾溝通來擴(kuò)大人際溝通的影響。

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責(zé)任編輯：周志華