加拿大民族政策之借鑒

[摘要]加拿大是一個多民族的國家。加拿大政府重視民族事務，尤為注重少數民族公共政策的研究、制定和落實，在捍衛民族平等、提高民族素質、保護民族文化、促進民族發展等方面的務實做法和成功經驗已成為世界各國制定民族政策、解決民族問題的典范，具有重要的借鑒意義。

[關鍵詞]加拿大；民族政策；借鑒

[作者簡介]曾艷華，廣西大學商學院農業經濟管理教授，碩士研究生導師，廣西南寧530004

[中圖分類號]C95；D633.0[文獻標識碼]A[文章編號]1004-4434(2009)06-0063-04

根據中加政策選擇項目實施計劃，由廣西壯族自治區商務廳牽頭的《廣西民族地區鄉村發展政策研究》課題組成員應加拿大政策研究院的邀請，于2007年11月赴加訪問，對加拿大少數民族事務及政策進行了考察。加拿大在少數民族政策制定與實施上有諸多成功經驗，很值得我們學習、參考和借鑒。

一、加拿大的民族多元性

加拿大是一個擁有3200多萬人口、200多個民族的國家。在整個加拿大人口中，不到5％的人口是原住民，他們很早就生息在加拿大這片土地上，95％以上的人口是移民的后裔和新移民，他們來自其他不同國家或地區。其中，原住民由印第安人、梅蒂人(歐印混血人)和因紐特人構成，人口占全國總人口的3.1％，包括60萬印第安人，30萬梅蒂人，4—5萬的因紐特人，屬少數民族。移民主要由早年的兩大殖民群體法蘭西人和不列顛人構成，人口約占全國總人口60％左右，此外，還有其他移民，包括日耳曼人、意大利人、烏克蘭人、波蘭人、華人、荷蘭人、猶太人、印度次大陸人、黑人和葡萄牙人等，人口約占全國總人口的30％多，也屬少數。

近100多年來，加拿大民族構成發生了明顯變化。建國初期，全國人口中，不列顛人占60％，法蘭西人占30％，新移民和原住民族占10％。由于出生率的下降和非歐洲移民的增加，到上個世紀80年代初，不列顛人和法蘭西人分別下降到總人口的40％和27％，本世紀初，不列顛人、法蘭西人約占30％和20％，原住民族和明顯少數民族人口有較大增長。但到今天仍然沒有一個民族人口超過總人口的半數。

從民族人口分布來看，安大略省是加拿大最大的少數民族集聚區，目前約有400萬少數民族人口，其次是不列顛哥倫比亞省和阿爾伯達省，各有150多萬少數民族，魁北克省約有100萬，薩斯喀溫、馬尼托巴兩省各有大約50萬少數民族人口，大西洋沿海4省的少數民族較少?，F代移民定居的地區。主要集中在多倫多、溫哥華、蒙特利爾、渥汰華等幾大城市，多倫多少數民族人口有150多萬，占該市總人口的近一半，蒙特利爾和溫哥華各有50多萬，各占其全市人口的1／4和1／2。

就原住民族而言，他們分布全加各地，主要居住在加拿大西、北部政府劃給他們使用的保留地上，現在約50％的原住民居住在保留地，其余一些在城市生活或游走于保留地與城市之間。

加拿大是一個多民族兼容并包的國度。多民族、多種族、多文化融合在一起，和諧并存，已經成為加拿大社會經濟發展的重要基石。

二、加拿大民族事務與政策

加拿大非原住民和原住民的關系經歷了接觸、合作、同化、復興、認同和融合階段，在殖民地時期，加拿大曾經歷過不同民族的紛爭，非原住民對原住民的迫害也曾發生過，自1971年加拿大聯邦政府采納多元文化政策后，這種現象已不復存在。在加拿大，一方面，民族多樣性是其文化多元性的源泉；另一方面，多元文化政策是其民族政策的重要前提。目前加拿大的外交政策、移民政策已與民族問題緊密地聯系在一起。加拿大多元民族政策在促進各民族和睦共處、讓少數民族參與國家事務、提高少數民族自主能力上發揮著積極作用。其政策領域主要包括以下幾個方面：

(一)法律制度

聯邦政府1971年頒布了多元文化法律制度，這是民族政策劃時代的轉變，1982年通過的《權利和自由憲章》成為加拿大的基本國策，其中規定了“無論種族如何，有同樣的權利”，規定了要保護多元性與民族平等權益。此外，還有其他法律涉及保護民族多元文化的，比如公平就業法、公約和權利宣言等。目前加拿大政府在促進民族包容性上有兩種方法，一是以權利為基礎的方法，包括語言權力法、性別平等法、種族平等法。二是促進文化方法，包括幫助原住民參與發展的權利等。

(二)民族自治

加拿大在憲法上已明確原住民的權利及政府的義務。聯邦及地方政府與原住民簽訂了條約，包括土地權利、生活發展、經濟開發等，給原住民自治的權利。在加拿大西、北部原住民高度聚居的地區，原住民大都在本地實行民族自治，這已成為慣例。

(三)人口發展

加拿大基本國情是“地廣人稀”，1998年時全國人口才超過3000萬，因此政府鼓勵人口生育，支持少數民族的人口增長。此外，在人口性別上，政府重視男女平等，將其視為民族多樣性的一個方面，注重對婦女權益的保障，在原住民社區，女首領越來越多。

(四)教育培訓

為提高少數民族文化程度和自主能力，聯邦及地方政府有完善的基本教育體系和就業培訓機制，有充裕的資金保障教育和培訓方案的實施，在原住民社區設立學校，解決原住民兒童讀書遠離父母的問題，為年輕一代原住民提供就業培訓，以利于他們找工作。

(五)環境改善

加拿大政府改善原住民環境的經濟支持有三個層面：一是經濟條件，通過投入資金，設施建設，創造有利的經濟條件，提高原住民的學習能力和就業能力。二是經濟環境，通過環境治理，法律援助，改善經濟環境，解決原住民做生意難的問題。三是經濟活動，通過社區投資、企業組建、資本獲取、大型項目參與、合作關系、政府政策協調等活動，促進投資利用。

(六)社會保障

加拿大是一個高稅收、高福利的國家，有一整套完善的社會福利政策和制度保障著其公民的生存發展，人人都能公平享受國家所賦予的教育、醫療、失業、養老等基本保障和服務，原住民族和明顯少數民族并不例外。福利政策對促進加拿大社會發展，緩和社會矛盾和不平等方面起到了積極作用。

(七)文化保護

加拿大政府法律制度支撐著原住民、雙語制度、種族文化多元性增長，讓政府重視民族與文化的多元性，并將其視為重要的工作工具。讓各民族有歸屬感。政府把落實與文化有關的內容、重視對本國各民族文化的鞏固和保留并與其他國家分享作為自己的重要職責，工作重點在于支持政治文化書刊、廣播電視等促進青年人交流；負責保留文化遺產，建設博物館保護文化歷史；支持原住民保持語言和文化；負責國家象征性文化的保護，包括國族、國慶節、女王活動等；在國際上推廣加拿大文化等。

(八)財政金融

政府給予傳統上受歧視的明顯少數民族以補償性優待政策。政府預算投入下放原住民地區，由他們自己支配，資助原住民社區建福利房、道路、機

場、傳水系統、學校、托兒所、休養所、保健所等，解決邊遠地區原住民基本需要問題。給原住民中小企業創建提供財務資助和融資貸款等。

盡管現在原住民的生活狀況與非原住民還有很大差距，聯邦政府與省政府在處理民族問題尤其是在原住民事務上還存在一些異議，在解決民族問題上政府政策與法律制度上存在一些矛盾，但少數民族的需求越來越成為政府各部門所關心的一部分。

三、加拿大民族事務與政策的主要特點

(一)政策涉及面廣，內容豐富

加拿大政府政策涉及少數民族生存和發展的各個方面，包括文化教育、醫療衛生、基礎設施、經濟開發、社會發展等，覆蓋面很廣。加拿大社會福利政策就是一個典型的例子。

(二)政策有調整。但相對穩定

加拿大聯邦政府民族政策制定有不同階段，各階段都有所調整和修訂，但與歐洲一些國家民族政策(如移民政策)相比，則相對穩定和完善。

(三)政策制度以社會公正為價值取向

社會公正是加拿大民族政策制定的首要價值取向，其民族政策體現了對少數民族的關心、信任和對民主的信仰，體現了民族平等、社會公平和公正。

(四)中央與地方有分工和合作

加拿大是聯邦制國家，在中央與地方關系上，聯邦的權利包括掌管軍隊、郵政、刑法、貿易和商業規章以及一部分稅收權利等。各省的權利包括一部分稅收、內政、公有土地所有權、教育制度制定權和借貸等。此外，還有一部分權利屬于聯邦與省共有，如司法權、移民和農業等。

(五)政策制定及實施由多部門參與

加拿大民族事務與政策由多個部門制定和落實，這些部門包括公民移民部、遺產部、文化部、衛生部、人力資源部、產業部等，各部門有不同的分工。比如，加拿大公民移民部負責前三年的移民定居申請問題，遺產部則負責后三年的移民融合、反對種族歧視等問題，人力資源部、衛生部多參與多元文化政策制定，產業部負責促進經濟融合，印第安和北部事務部則是一個跨部門的機構，負責綜合協調。

(六)大量政策制定來自非政府部門

在加拿大，非政府部門積極參與政策制度的制定，而且大量的政策制定不是來自政府部門，而是來自非政府部門，由政府花錢，讓非政府組織去提供各種服務。

(七)政策制定以少數民族訴求為基礎

加拿大政府制定政策采取的是一種雙向模式，即政府要適應少數民族，少數民族也要去適應政府。為此，政府在教育培訓、社區建設、中小企業發展等政策制定和實施上給予原住民充分參與的機會，大不列顛哥倫比亞省就是一個很好的例子。大不列顛哥倫比亞省政府為促進原住民土地、資源、自治政府、資金安排等問題的解決，使原住民發展更加持續，特別作了討論計劃，設立了“聯合論壇”。“聯合論壇”由政府與原住民利益相關團體組成指導委員會，不定期就感興趣的問題展開討論，與原住民建立積極關系，推動原住民能力建設，提高原住民政策責任感，這種做法這已成為省政府長期的工作機制和方式。在溫哥華，4個原住民社區協助舉辦2010年冬奧會，是原住民與三級政府(聯邦、省、市)合作的成功范例。目前，加拿大少數民族群體、中小企業越來越多地參與政策制度和做法的修訂。

(八)政策著力于少數民族自主能力建設

加拿大政府工作的重點是讓原住民有自主能力和自治能力，加速地權問題的解決，為原住民提供廣泛的就業機會，改善原住民的居住環境。為此，多年來，政府在政策上一直重視民族地區人力資源的開發問題，重視對原住民開發項目的扶持。目前加拿大計劃發展部設定的社會經濟發展和企業發展兩大領域的項目，就是為原住民社區經濟發展、中小企業創建提供財務資助、獲取資本和貸款機會，提高原住自主發展能力而設立的。

(九)政策實施依托民間合作伙伴

在加拿大，合作是一種力量。在幫扶少數民族方面，加拿大聯邦、省、市三級政府在很大程度上借助分散在全國各地的合作伙伴來完成。政府的合作伙伴有公司、教育部門、研究機構、自愿者組織、其他民間機構以及原住民的社團、社區行政中心、培訓中心等。政府與合作伙伴的合作范圍廣泛，涉及文化教育、醫療衛生、交通運輸、郵電通訊、工業商業等各個領域。如加拿大人力資源社會發展部專門針對原住民遭遇的困難而設立的原住民人力資源開發戰略項目、原住民就業與合作伙伴關系項目的具體工作，就是由分散在全國80個開發機構去落實的。這些開發機構有理事會，它們與政府、企業、原住民等都建立有良好的合作伙伴關系，形成縱橫交錯的網絡，給原住民提供一體化的服務。通過這種形式，自1990年以來，原住民人力資源開發戰略項目給36萬原住民提供了30多萬次的幫助，有11.9萬原住民找到了工作，有3.7萬原住民孩子入學。

(十)通過具體項目落實相關政策

加拿大政府項目的作用和角色主要是履行政府法律、政策上的責任，幫助原住民建立健康生活、能夠積極參與社會發展的可持續社區。目前加拿大有600多個印第安人和因紐特人社區分散在全國廣闊地域上，政府要為他們提供健康、教育、社區發展、經濟、法律上的服務，促進這些原住民社區的健康、安全和穩定。為此，加拿大政府設立了多個針對性的社會項目，包括原住民兒童及家庭服務、全國兒童福利再投資計劃、兒童早期發展計劃、家庭暴力預防計劃、生活輔助計劃、最低收入保障等。這些項目的實施，對原住民的就業率提高、平均收入增加、社區發展、資產增長等有明顯的促進作用。

(十一)重視少數民族教育和培訓

加拿大提高少數民族自主能力的重要法寶是有可持續發展的教育培訓機制。就就業培訓而言，加拿大人力資源社會發展部設立了就業技能培訓計劃系列項目，為原住民提供掃盲和短、平、快技能培訓服務。這些項目的主要特點，一是和有關部門簽訂協議，形成政府、企業、原住民共同參與的實體，實施就業技能培訓計劃。二是就業培訓計劃50％由政府出資，其余由其他組織提出配套資金。三是原住民就業技能培訓計劃中，有年度計劃、基本技能、實習等方面的具體規定，項目結束后必須提供長期就業機會。四是項目涉及領域廣泛，包括海洋、建筑、漁業、林材、采礦等多個行業。五是以就業為導向，培訓5年一期，有具體目標，實行兌現制。六是原住民自愿參與培訓。按照共管協定，領社會福利必須進入就業培訓。七是有一套政策制度機制，包括長期方針，定期公布就業形勢報告、就業效果，協助原住民就業；施政大綱，內容涉及基本國策；5年做一次進行考核，評估效果，總結經驗。八是無統一教材，各有自己的標準。九是有培訓效果評價指標，包括界定范圍、人群、任務書，總結匯報培訓人數、找到工作的人數、就業率、工作的穩定性、收入水平等。加拿大就業技能培訓項目實施，大大改善了原住民的就業率。

(十二)支持少數民族自覺、自助和自求發展

加拿大政府日益看到年輕一代原住民對本國社會經濟發展和政策制定帶來的重大影響，支持原

住民自強自立。比如，政府幫助不少民族團體成立了全國性組織，目前印第安人就有6個全國性組織，專門處理對外對內事務，幫助原住民找工作，提高自主能力和生活水平；政府積極與原住民律師談判，解決原住民對土地權利的訴求——自治和項目問題；政府鼓勵原住民社區開發經濟，與原住民合作開發資源，并接受原住民提出的權益要求；支持原住民建立自己的網站，宣傳民族文化，發展民族旅游，尋求合作伙伴，推動政府與少數民族的對話，把不同人群聯系在一起，建立良好關系等。

四、加拿大民族政策之借鑒

民族問題事關一個國家或地區的穩定和發展，各個國家或地區在處理民族問題上各有特色。加拿大政府對解決少數民族問題態度誠懇、不遺余力、行動務實的做法，已經成為世界各國制定民族政策、解決民族問題的典范。從加拿大少數民族事務與政策考察中，我們可以從以下幾個方面獲得借鑒：

(一)各級政府高度重視民族事務

政府對少數民族歷史及社會地位要有客觀的認識，能夠從歷史、現狀看未來少數民族群體對當地社會經濟的貢獻，并正視政府面臨的工作和問題。重視少數民族對政府政策的影響，把少數民族的訴求作為少數民族政策制定與實施的重要基礎，切實解決好民族問題。

(二)民族政策重在提高少數民族自主能力

少數民族政策制定和實施的重心，應放在提高少數民族的自主能力上。注重對少數民族少年兒童的基礎教育和成人就業培訓，注重民族地區鄉村基礎設施建設，注重民族地區鄉村社區經濟開發，不斷提高民族鄉村民眾發展經濟、建設家園的能力。

(三)民族政策制定采取民主參與式

民族政策為滿足少數民族訴求服務。民族政策的制定不是政府單方面的行為和政府自己的事情，應走“群眾路線”，應廣泛聽取不同民族群體的意見，讓各少數民族參與其中，共同制定政策，一起討論政策的實施和做法，充分體現少數民族參政議政的權利義務。

(四)廣泛依靠非政府組織和民間力量

加強政府組織與非政府組織的合作，借助大專院校、研究機構、中介組織、工商企業等社會各界力量，廣泛開展教育、培訓、咨詢、經濟開發、設施建設、調查研究等各項服務，提高服務效率，促進項目投資利用，增進各民族互助與和睦，推進少數民族相關政策的落實。

(五)建立長效的少數民族人力資源開發機制

制定長效的、可持續發展的少數民族人口教育和培訓機制，提高少數民族獲得教育和再教育的機會，通過長期教育、短期培訓、不斷學習的方式，采用靈活多樣的方法，加強少數民族少年兒童的基礎教育和成人的就業技能培訓，提高他們的自主、自立能力。

(六)以項目支持民族地區鄉村發展

民族事務、農業、工業、商業、建設、教育、文化、衛生、醫療、民政等各級政府對少數民族地區鄉村發展的幫扶政策，應多通過具體項目包括交通運輸、電話通訊、飲水系統、農用電網、文化教育、醫療衛生、社會保障、經濟開發、民主政治、社會福利等加以落實，并形成一套科學的項目運作機制。

(七)少數民族的自覺、自助和自求發展

“我要發展”與“要我發展”之間有著本質的區別。民族地區鄉村發展的主體是廣大少數民族群眾，民族地區鄉村發展除政府扶助外，最終必須依靠廣大少數民族群眾自己來完成。因此，民族群眾必須自覺地團結起來，通過成立組織、開展服務、建立網站、傳揚民族文化、建設和發展社區等途徑，不斷自強、自立。

責任編輯：舒生