金融危機下非正規就業者社會保障問題研究

張士斌　梁宏志

[摘要]我國目前的就業壓力與非正規部門的困境有關，非正規就業者社會保障是擴大內需的重要渠道，是經濟景氣時的勞動力和技能蓄水池，是中國城市化進程的迫切要求，也是金融危機下政府的社會責任。全球金融危機導致非正規就業者社會保障制度變革的機會窗口出現，我國應該順勢而為，在制定適度積極的勞動力市場政策的同時，加快構建融合了非正規就業者市場和經濟特征的以社會保險為主體的多層次、全覆蓋社會保障體系。

[關鍵詞]金融危機；非正規就業；社會保障

[作者簡介]張士斌，貴州財經學院工商管理學院副教授，經濟學博士，中國社會科學院社會保障研究中心博士后；梁宏志，貴州財經學院經濟史研究所副教授，歷史學博士，貴州貴陽550004

[中圖分類號]F241.4[文獻標識碼]A[文章編號]1004-4434(2009)06-0132-04

金融危機對非正規就業者的沖擊比較明顯，導致我國就業形勢發生轉變，前幾年較為寬松的就業環境被嚴峻的就業現實所取代。能否合理、有效滿足非正規就業者的基本社會保障需求，是社會能否持續穩定，社會保障制度改革能否成功的關鍵。筆者認為，基于社會保障制度的基本目標和我國促增長、保就業的基本政策思路，全球金融危機導致非正規就業者社會保障制度變革的機會窗口出現，加快構建和完善非正規就業者社會保障制度的時機已經成熟，它不僅可以在很大程度上緩解目前我國的就業壓力，還能夠在某種程度上實現擴大內需的目標，促進經濟增長，實現社會和諧。

一、就業壓力與非正規就業部門的困境

1973年，“非正規部門”的概念由國際勞工組織(OIL)首次提出，并于1991年被定義為“發展中國家城市地區那些低收入、低報酬、無組織、無結構的很小生產規模的生產或服務單位”。它主要包括三類從業人員：小型或微型企業從業者；家庭企業的從業者；獨立的服務者。在我國，非正規就業往往被“靈活就業”所替代。

國有、集體企業曾是我國城鎮就業的主要渠道，但隨著經濟體制改革的逐步深入，私營企業、外資企業等非公有制企業逐漸成為城鎮主要的就業渠道。數據顯示，在1990年以前人現職的勞動者，從事非正規就業的比例為18.8％，以后年份人現職者的從事非正規就業的比例逐漸上升，到2002年，進入現職的非正規就業比例達到77％。對于初次進入勞動力市場的求職者，進入非正規就業崗位的比例達到77％，而遭受就業沖擊后，從事非正規就業的比例則達到93％。從某種意義上講，非正規部門的興旺與否是中國就業壓力的晴雨表。

自2008年，受國際金融危機的影響，中國經濟增長放緩趨勢明顯，出口受到重創，特別是非正規部門受到的沖擊更大，生產經營受到較大影響。2008年下半年，號稱全球最大玩具代工生產商的合俊集團破產，工廠工人失業。東莞臺商協會最新統計數字顯示，當地有統計的外資制造業設廠數超過1.4萬家，目前已知關廠或歇業的廠近2000家，占比超過14％。伴隨著一些外貿出口企業的破產或停產，農民工失業回流現象上升。另一方面，大學生就業形勢也不容樂觀，2009年需要就業的大學畢業生超過700萬(2009年有611萬應屆大學畢業生，加上還有100萬2008年沒有就業的大學畢業生)。在沿海地區，金融證券、進出口、房地產、流通類以及消費類知名企業是往年校園招聘的中流砥柱，但是今年這些企業提供的就業崗位急劇下跌，許多往年常進校園招聘的中小企業甚至大企業，已經明確表明將取消校園招聘計劃。據中國社會科學院預測，2009年大學生的失業率為12％強，是登記失業率的3倍左右，大學生就業寒潮已然來臨。

二、非正規就業者社會保障現狀

1我國非正規就業者的社會保障制度規定

2001年，國家出臺《關于完善城鎮職工基本養老保險政策有關問題的通知》，對城鎮非正規就業人員參加及接續養老保險等作出具體規定。2005年，國家又統一規定城鎮非正規就業者參加基本養老保險的繳費基數為當地上年度在崗職工平均工資，繳費比例為20％，其中8％記入個人賬戶。2003年，勞動和社會保障部頒布《關于城鎮非正規就業人員參加基本醫療保險的指導意見》和《關于推進混合所有制企業和非公有經濟組織從業人員參加醫療保險的意見》，規定城鎮非正規就業人員可參加基本醫療保險，繳率和繳費基數由各地根據實際情況自行確定；項目一般包括住院醫療和大額醫療補助兩部分。在失業保險和工傷保險方面，城鎮非正規就業者一般通過單位參保，按照城鎮職工相應的保險標準執行。

進入21世紀，上海和廣東分別對外來從業人員(包括進城務工人員)的社會保障制度進行了探索。2002年，上海市出臺《外來從業人員綜合保險實施辦法》，從而將外來人員納入社會保險覆蓋范圍。綜合保險包括工傷、住院醫療和老年補貼，采取政府組織、依托商業保險運作的模式，繳費主體是用人單位，單位繳費基數是上年社會平均工資的60％，繳費率是12.5％，單位為雇員連續繳費滿一年的，雇員可以獲得本人實際繳費基數的7％的老年補貼憑證。在退休時一次性兌現養老補貼費。廣東省采取讓外來務工人員直接加入現行社會保障制度的辦法來解決非正規就業者的社會保障問題。全省21個市(區)級統籌單位根據企業情況執行不同的費率政策，繳費率為8％—20％不等，養老保險繳費基數由全省統一規定，職工工資不足當地上年度社會平均工資60％的，按照60％繳納。

2非正規就業者社會保險現狀

非正規就業者社會保障制度呈現二元特征，導致城市非正規就業者的社會保險參保率明顯高于農村非正規就業者，遂在中國形成了四層次(元)的社會保障體系：城鎮正規就業者社會保障體系、城鎮非正規就業者社會保障體系、進城務工者社會保障體系和農村居民社會保障體系。2002年，在城鎮居民中，正規就業者擁有養老保險的比例為84.5％，擁有失業保險的為72.5％，擁有醫療保險的為61.5％；非正規就業者擁有養老保險的為37％，擁有失業保險的為20.7％，擁有醫療保險的為14.1％。所有非正規就業者參加養老保險的比例為14.9％。參加醫療保險的為9.04％，參加失業保險的為7.8％。由此可以看出，城鎮正規就業者的社會保障水平遠高于城鎮非正規就業者，而城鎮非正規就業者的社會保障水平又明顯高于進城務工人員。

3現行非正規就業者社會保障的不足

總的說來，非正規就業者的就業特征決定了現行的社會保障體系難以較好滿足其社會保障需求。由于非正規就業者的收入水平較低，他們很難承擔現行社會保障制度規定的繳費額，而其雇主從勞動成本的角度也往往缺乏能力為其提供足額的社會保險金，過高的繳費率和過低的收入水平形成強烈反差，使得非正規就業難以獲得社會保障。

現有社會保障制度的繳費率高，門檻較高。按照現行繳費標準，如果靈活就業人員全面參與主要

的社會保險，單位和個人的繳費率占工資總額的39％。對于基本養老保險，自雇型非正規就業者需要繳納平均工資的20％，其中12％進入社會統籌，8％進入個人賬戶。養老保險繳費基數一般為地區平均工資的60％左右，沒有60％的按照60％繳納。2004年，廣東外來務工人員的平均收入為750元，僅為廣東社會平均工資1852元的40％左右，若其全面參與社會保險，即便養老、失業和醫療保險等總的繳費率為25％(20％的養老保險費，剩下為其他項目保險費)，如果按照全社會平均工資繳納社會保險金，這些非正規就業者需要繳納463元，即便按照60％的比例繳納，社會保險金也達到278元。外來人員的基本生活成本在每月500元左右。如果其全面參加社會保險，則最少需要778元的工資收入，這說明一個典型外來務工人員的月收入(750元)無法滿足其基本生活和社會保障的需要。非正規就業者按照現行標準繳費的難度很大。

而且，現有社會保險無法隨參保者流動，政府服務不甚到位，也阻礙了非正規就業者參與社會保險。進城務工人員參保率低是既成事實，但其對養老保險的需求客觀存在，自身也希望參加養老保險，相關調查表明：希望參加個人賬戶制養老保險的農民工占78.1％。農民工社會保險愿望與現實之間的巨大差距反映了現行養老保險制度的不足。

三、非正規就業者社會保障與經濟增長、社會發展分析

1非正規就業者社會保障是擴大內需的重要渠道

宏觀上講，民眾的保障通過政府社會保障的支出而實現。社會保障制度通過給需要者提供資金，提高了個人和公共消費，增強消費的支付能力，進而促進了企業的訂貨。因此，社會保障制度促進了銷售市場的發展并間接促進了生產性投資的發展，進而打開了就業渠道。

微觀上講，非正規就業者是一種消費和服務能力。進城務工人員返回家鄉，將會導致其消費水平下降(下降額度等于返鄉農民工人數與其城鄉消費差額的乘積)如果大量進城務工人員離開城市返回鄉村，其總消費水平的下降將非常大，這對我國努力擴大內需的計劃將極為不利。非正規就業者有衣食住行的基本生活需求，這些需求為當地經濟創造了巨大的消費市場，許多城市居民的收入都依賴于非正規就業者的消費，這對于珠三角、長三角和環渤海灣等新型城市的影響特別明顯，在出口不暢的情況下，一旦大量非正規就業者離開城市返回家鄉，這些城鎮的消費市場將受到很大影響。

2靈活保障是經濟景氣時的勞動力和技能蓄水池

過去幾年里，珠三角、長三角、環渤海灣地區普遍出現民工短缺，從2004年到2007年，珠三角、長三角、環渤海灣的勞動力需求超過勞動力供給，曾經成為中國勞動力市場上的一個熱點問題。這種短缺不僅僅是數量的短缺，也是質量的短缺，大量民工短缺對廣東經濟的不利影響顯而易見。在經濟處于不景氣的時候，一定的勞動力的儲蓄是經濟恢復中必不可少的基本要素。而由于產業結構的升級，知識和技能需要不斷使用和補充才能保證其不因折舊而大量喪失。因此，未雨綢繆，將非正規就業者吸引在本地，并通過不同渠道保持、提升他們的能力，是沿海地區經濟持續發展的必要條件，也是避免再次出現民工荒的有效途徑。

3加快構建非正規就業者社會保障構建是城市化進程的迫切要求

中國的工業化進程伴隨著大量農村勞動力流入城市。社會、經濟的發展也需要不斷提高城市化水平，但我們不能將城市化簡單地理解為勞動力從農村流入城市的過程，它不僅僅是一個人口分布的變換，更是一個人口經濟、社會狀態的轉變，個人從農民變為市民，不僅身份發生變化，而且工作狀態也發生變化，由此又帶來了社會保障、生活環境、價值觀念的轉變。一個人一旦從農民變為市民，其生活所需只有通過商品交換來實現，失業等危險又比農村大得多，農民工通過社會保險建立自己的保障系統的需求將變得強烈。城市化對農村勞動力的技能要求也日漸提高，如果農民缺乏專業技能，不僅難以獲得工作崗位，收入也難以提高，故而農民普遍存在技能培訓的需求。

4非正規就業者的社會保障是金融危機下政府的社會責任

非正規就業者為當地經濟增長作出了巨大貢獻，并將進一步作出貢獻。而且，許多非正規就業者繳納過一定時期、一定額度的社會保險金。從這幾個角度看，當地政府應該擔負起社會保障的責任。由于全球金融危機，中國非正規就業者受到了較大沖擊，非正規就業者的生存和生活環境惡化，他們對于社會保障的需求猛然增加，加快構建和完善非正規就業者社會保障制度的時機已經到來，政府和社會需要給處于困境的非正規就業者提供基本的生存和生活保障，助其度過經濟難關，進而推動和諧社會的建設。政府遲早需要解決非正規就業者的社會保障問題，完全可以利用當前擴大內需的機會，適當加快靈活保障制度的構建。

四、構建非正規就業者社會保障體系。緩解就業壓力

1構建以社會保險為主的多層次的靈活保障制度

社會保障是一個以社會保險為主體的多層次體系，我們可以采取不同途徑來解決不同人群的社會保障需求。從制度安排來看，目前以正規就業為主的社會保障制度很難容納非正規就業者進入到社會保險系統。需要建立一個容納非正規就業者的統一的社會保障體系。通過全社會互助的社會保險，在正規就業者與非正規就業者之間共同分擔社會風險，盡可能在不降低正規就業者社會保障水平的前提下，提高非正規就業者的社會保障水平，使社會保障制度得以發展并逐漸完善。基本思路是對現有社會保障制度進行重大改革，結合靈活就業的特點，在繳費基數、條件、繳費率和支付條件上加以變革，幫助大多數非正規就業者建立基本的社會保險，通過社會保險基本滿足其社會需求，而對于那些處于最底層的非正規就業者(無法通過工作獲得生存者)給予一定社會救助，逐步建立起以社會保險為主體的、全覆蓋的社會保障體系。

2給困難企業以社會保障臨時補貼。適當降低其人工成本

就業壓力很大程度上由非正規部門的經營困難所致，如果能夠采取一定的措施幫助非正規部門降低壓力，可以緩解當前的就業壓力。作為社會公民的企業無法逃避其社會保障責任，但在經濟發展比較困難時，政府可以適當通過臨時、特別補貼的形式來減輕企業的社會保障繳費，緩解其經營壓力。目前，我國進城務工人員和大學畢業生的維權意識雖然有所提升，但是其維權能力和維權現狀令人擔憂，一些公司的老板、包工頭等利用社會保障制度的漏洞，少繳或不繳社會保險費，造成了不良的經濟和社會影響，對社會保障部門的聲譽也大為不利。隨著勞動合同法的逐漸深入和最低工資制度的不斷發展，一些企業的人力成本有所提高，兼之全球金融危機導致外部環境惡劣，一些企業的經營確實困難。政府可以在對企業深入調查的基礎上，根據不同企業提出的申請，進行嚴格審核，對于確實存在困難的企業給予特別資助，由政府代繳部分社會保險費，作為臨時、特殊補貼，一待企業恢復元氣，經營好轉之后，再尋找機會將其應繳的社會保險費逐步補全。

3實施非正規就業者技能培訓和創業培訓計劃

根據失業者的具體情況，建立高、中、低端多層次的培訓體系，同時，加強失業者的職業技能鑒定工作和職業資格證書制度建設，爭取引入社會力量參與失業人員的培訓，如將中華職教社以及國內外的民間培訓力量作為失業培訓的輔助力量。特別需要強化創業能力的培訓，注重積極為非正規就業者的創業提供良好的條件，改善他們的創業環境。給予大學生一定的創業培訓，逐步在全國建立創業培訓與小額貸款聯動的工作機制，幫助大學生更好創業，以便盡量發揮以創業帶動就業的倍增效應。而一些農民通過打工積累了一定經驗，并擁有一定的資金積累，政府可以通過提供信息，協助解決產品銷路等途徑推動農民工創業。政府還可以在產業政策、財政政策等方面推動私營部門的就業崗位，提供一定的產業補貼鼓勵勞動密集型產業的發展，還可以根據企業就業增加數給企業提供就業獎勵金，并依據企業提供的就業崗位資助私人企業，通過工資補貼，減少社會開支等鼓勵企業招聘失業者，特別是長期失業者。

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責任編輯：舒生