農業基礎設施建設：基于公共產品供給的分析

范傳鴻

摘要:農村公共產品供給與農村基礎設施建設密切相關,基礎設施嚴重滯后和公共產品供給不足已成為制約農村發展的“瓶頸”因素。優化農業基礎設施建設的路徑在于注重建立統籌城鄉發展、協調城鄉平衡的現代供給體制,構建多元化的農村公共產品供給體系,實施強效投入機制,突出政府的投資主體作用和微觀主體的投資輔助作用。

關鍵詞:農業基礎設施建設;公共產品供給;強效投入機制

中圖分類號:F294.1文獻標識碼:B

作為農業生產的物質載體,農業基礎設施是提高農業綜合生產力,建立現代農業的基礎條件。長期以來,城鄉二元供給體制的負面影響,導致農業基礎設施欠賬嚴重、十分滯后。目前的主要問題集中于基礎設施薄弱,跟不上經濟現代化的發展要求;基礎設施脆弱,抵御自然災害能力不強;投資供給缺位,總量不足結構欠佳;投資渠道分散、投資效率低下。優化農業基礎設施建設的路徑應該注重建立統籌城鄉發展,協調城鄉平衡的現代基礎設施供給新體制。實施強效投入機制,構建多元化的農村公共產品供給體系。加大政府投資力度,突出政府的投資主體作用,同步重視發揮微觀主體的投資輔助作用。

一、農業基礎設施與農村公共產品的相關性

農業基礎設施建設指的是為農業生產過程提供基礎性服務、對農業生產發展產生重大影響的基礎設施和基本物質生產條件,主要指提高農業生產經營能力的基本硬件設施,主要包括農田水利設施、農業技術、公共安全、公共衛生、交通、基礎教育等。從彼此相關性緊密程度看,農業基礎設施可分為純公共產品、準公共產品與私人產品。農村公共產品供給與農村基礎設施建設具有密切相關性,農村公共產品供給不足與農業基礎設施建設薄弱同步而存。農村公共產品供給不足和農業基礎設施建設嚴重滯后,直接影響著農業現代化的進程和農村的可持續發展,因而構成了農村發展進程中一個亟待加強的薄弱環節。發展經濟學家羅森斯坦—羅丹將基礎設施視為經濟發展中的“社會先行資本”( social overhead capital) , 認為加大基礎設施的投資,可帶來整個“社會獲利能力”( social profitability) 提高的效果。[1]正因如此,應該進一步關注我國的農業基礎設施發展建設問題。

二、農業基礎設施建設的主要問題

我國農業基礎設施建設,一方面取得了較為顯著的成績;另一方面,宏觀層面的問題依然嚴重,存在許多大家認可需要改進的現實問題。

(一)設施薄弱,不符合經濟現代化發展要求

以農村電力基礎設施為例,由于長期對農村電網投入不足,使得農村電力設施發展緩慢,設備陳舊老化,供電質量較差,已經明顯不能滿足用電快速增長的需要。據中華稅網2008年8月調查,全國農村基礎設施普遍薄弱,僅1/3 的鄉鎮有供水站,53%的村不通電話,3%的村不通公路,93%的村接收電視信號微弱。[2]導致農業基礎設施薄弱的根本原因在于農業基礎設施供給缺位,因而問題的關鍵就在于農業基礎設施投資問題上。財政部統計數據顯示,2003-2005 年,中國財政用于農業的支出總額分別為:1 754.45 億元、2 337.63 億元、2 450.31億元。農業支出占財政支出的比重分別為:7.12%、9.67%、7.22%。國家財政用于農業的支出盡管在絕對量上逐年增長,但農業支出在財政支出中的比重總體上增長不明顯。根據《2006 年中國統計年鑒》,中國2005 年僅地方財政收入15 100.76 億元,就遠遠高于用于四大類公共產品的支出2 450.31 億元,收支對比可見,國家對農村公共產品投入過低,這在一定程度上影響了農業基礎設施的建設和發展。

(二)設施脆弱,抵御自然災害能力差

以農村現有農田水利工程為例,大多修建于五、六十年代,已經大部分年久失修、設施老化,渠系灌溉設施配套不全,全國水庫約1/3帶病運行,60%的排洪工程設施需要維修,許多河道淤積,行洪排澇能力下降。另外,由于農業基本建設投入不足,使中低產田的改造難以實現。同工業投資的投資少、見效快、回收期短的特征相比較而言,農業基礎設施投資的特征就是投資效益在短期內表現不明顯。例如,一些大江大河水利工程,主要是針對較大的自然災害而設計。當自然災害沒有發生時,工程的效益自然顯現不明顯,甚至表現出特殊的閑置。所以,往往會出現投資工程在10年之后才顯示出經濟效益和社會效益的現象。這種經濟效益和社會效益的時滯性,導致社會對農業投資的偏見和隨意性,結果就是農業基礎設施建設跟不上時代的發展要求。

(三)投資供給缺位,增長緩慢,總量不足

將20余年來實際發生的農業基礎設施投資完成情況進行統計,可以清晰看出農業基本建設投資占全社會基本建設投資的百分比,從中不難得出我國農業基礎設施投資供給缺位的結論,財務統計結果可以標明這一事實。從1986年至2003年的16年當中,農業基本建設投資占全社會基本建設投資比重一直偏低,年平均不足5%。變化幅度在2.4%-7.3%之間。突破7%的年份僅有兩年,而不足3%的卻有4年;占3%-4%的有9年,是年份最多的時間段,占4%以上的共有5年。農業基本建設投資總體薄弱、增幅十分緩慢;將農業基本建設投資與全社會基本建設投資增長幅度相比較,無論絕對角度還是相對角度均差距巨大,完全是不同步而行的。

(四)投資渠道分散,投資效率低下

目前,國家對農業的投資渠道較多,不同渠道的資金分散在不同政府管理部門,各個部門都傾向于使本部門的預算規模最大化,而把資金的使用效果放在其次。雖然支持農業投入的項目種類不少,但因缺乏協調而影響資金使用的效果。由于歷史和現實原因,農村基礎設施建設財政資金長期多頭管理,中央至少涉及9個部委,每個部委內部又涉及多個司局,延伸至地方涉及部門更多,幾乎每一項農村基礎設施建設都有獨立的縣級管理部門,還有諸如領導小組、項目辦公室等非常設機構。可以想象,在資金管理使用上如此分散化,既削弱了財政支農資金整體引導優勢和規模效應,又導致各部門職能交叉,降低了財政資金的使用效率,加大了管理協調成本,實難達到投資效率優化和國家宏觀調控實效性。[3]

三、農業基礎設施建設的優化路徑

根據農業基礎設施體系構成的層次性和農業基礎設施的公共產品屬性,明確履行中央和地方政府的投資職責,圍繞增加農業基礎設施供給的核心目標,采取多元化途徑手段解決問題。

(一)建立統籌城鄉發展的新體制

新中國成立后,長期實行的“重工輕農”、“重城輕鄉”的發展戰略,導致了城鄉分割的二元經濟結構,在此基礎上形成的是城鄉有別的基礎設施供給機制:城市的基礎設施由政府投資興建,而農村的基礎設施卻是以農民投資為主。1949-1955年間,農村和農業的投入基本上來源于農戶;1955年至上個世紀80年代初期,農村基礎設施的供給主要通過集體強制動員和行政撥款的制度安排來實現;80年代至90年代后期,農民籌資、以工代賑成為農民參與農村基礎設施建設的主要形式,制度外籌資,即政府或集體經濟組織采取的、沒有納入正規財政范疇的籌資方式成為一條重要途徑,其中鄉鎮企業的貢獻和農業稅等是重要資金來源[4];從1998年開始,國家轉移支付成為一個穩定來源,但支撐農業基本建設投資的主要是國債資金,占年度間中央預算內農業基建投資的70%以上,正常的年度預算內農業基建投資不足30%[5]。鑒于當前農村基礎設施投資嚴重短缺的現實,政府應該實現由“重城輕鄉”的傳統型供給體制向統籌城鄉發展、城鄉協調平衡、公平合理的現代基礎設施供給新體制的轉變。中國農民在工業化初期,就通過農業稅及“剪刀差”等形式將大部分農業積累轉為工業積累,為城市的工業化做出過巨大貢獻。現在,城市工業已經初具規模,具備了自我積累、自我發展的能力,就應該更多反哺農村補償農民。因此,應加大對農民提供基礎設施的力度,減輕農民負擔、提高農民收入、促進農業生產發展和農民生活的改善。

(二)構建多元化的農村公共產品供給體系

國際經驗表明,多元化的供給主體與方式,有助于提高公共服務的總量與效率。因此,應該建立以政府為主、企業和社會團體為輔的多元供給模式,并實行適度的市場化供給。[6]具體而言,政府、市場和民間組織,在提供公共物品上形成一種互補的關系,政府主要偏重于供給那些關乎于民生生存、發展的生存型和基本發展型公共產品,例如義務教育、社會保障等,對于純公共產品,包括農村大型基礎設施建設、基層政府服務、農業科技研究等,應該由政府擔任供給主體,其中資本密集型產品多為全國性的共用產品, 屬于國家決策范圍,供給主體應當是中央政府;技術密集型產品供給主體應該是地方政府。對于私人提供更有效的,政府可以以付費、補貼或購買的方式讓民間組織、私營組織來參與提供;對于近乎私人產品的公共產品, 如農村電信、有線電視、自來水、成人教育等,政府更多可按照“誰付費、誰受益, 誰投資、誰收益”的原則引入市場化的供給方式,適當地通過合同承包、特許經營、政府委托、政府參股等多種方式,將民間資本引入到供給中。在實行市場化供給中,應當遵循誰投資誰受益的原則鼓勵私人或民營經濟進行供給。市場機制的引入,并不意味著政府責任的弱化,而是意味著對政府公共產品投入方式的合理定位。在多元化的格局下,政府仍然是最后責任人,只有把政府作用和市場機制有機地結合起來,才能通過農村居民的消費選擇,實現其農村公共產品消費的效用最大化。

(三)實施強效投入機制,加大政府投資力度,突出政府的投資主體作用

在多元化農村公共產品供給體系中,政府依然是起主導作用的投資主體。依據公共產品供給理論和國際經驗,國家財政應該在農業基礎設施投資建設中擔當大頭。從我國目前經濟社會發展情況和國家財力來看,經過20多年的改革發展積累,現在中央稅收和地方稅收再加上預算外收入,可用財力規模占GDP的比重近30%。應當說,以這樣的財力我國已經基本具備了用工業反哺農業、以城市反哺農村的經濟基礎和外部條件。因此,解決我國當前農業基礎設施建設滯后的問題,毫無疑問,政府應該真正重視、積極投入,成為投資主體。

據統計,我國農村對公共產品的投資需求達相當于近一年的國內生產總值和3年的全國財政收入。要解決農業基礎設施短缺這個問題,首先要解決的就是政府在農業基礎設施建設投資中的主體作用和地位問題。農業基礎設施大部分屬公共物品范疇,因此以贏利為目的的投資者很少對農業基礎設施進行投資,只能由政府通過全部財政支持或通過部分財政投入并引導農戶、涉農企業等其他渠道共同投入資金來解決,這就決定了政府必須在農業基礎設施的提供上發揮重要的作用。就中央政府投入這一主體而言,目前最關鍵的就是進行投資結構優化,將有限的資金用在刀刃上,并不斷提高投資效率,通過大力改善農業投資環境,吸引微觀經濟主體對農業的不斷投入。結合當前財政投入方式存在的方式單一、財政包袱重的缺陷,政府應當在現有投入方式基礎上,加強財政擔保、財政參股、財政貼息、稅收優惠、財政支持農業保險等資金帶動效應大的投入方式的應用,既能緩解財政壓力,又能最大限度地吸引私人部門的資金投入農業基礎設施領域。

(四)發揮微觀主體的輔助作用

在發揮政府投資主體作用的同時,還要吸引包括銀行信貸、工商業資本及農民個人積累等資金在內的社會資金投資于農業。從公共產品供給角度來看,為此,除了依賴政府之外,還要想辦法發揮其他微觀主體的輔助投資作用。為此,必須加強公、私部門之間的互動,針對不同的私人部門投資主體,選用最適宜的財政引導方式或方式組合,完善相關法律制度和機制,以多元多層次多樣化協調發展模式實現農業基礎設施建設投資。應充分發揮財政資金的導向作用,選用財政補助、財政貼息、稅費減免、以獎代補、以獎代投、以工代服等方式,也可采用“政府出資、市場運作”的財政資金運作模式,吸引更多民間資金投向農業基礎設施建設。

(五)加大財政轉移支付力度,增強基層財政的農業基礎設施供給能力

農業稅取消后, 相當一部分縣鄉失去了主體稅種, 一些鄉只能主要依靠上級財政的轉移支付來維持機構運轉,盡管中央財政為貫徹全面取消農業稅改革每年都加大轉移支付力度,2004、2005、2006 年中央財政用于農村稅費改革的轉移支付補助資金分別為510 億、662 億和782 億元,但根據稅費改革的相關精神和農業稅有關政策,中央的轉移支付主要是用來鄉鎮彌補稅費改革帶來的地方財政缺口。實際上,鄉鎮財政的支出遠遠大于以農業稅為主的財政收入, 而這個差額部分,中央轉移支付不能覆蓋到,由此便導致取消農業稅后縣鄉的總體財力低于取消農業稅之前的水平,這必將造成農村公共產品供給不足和基礎設施建設削弱。

正因如此,有必要改革過度集權的財政體制,增強縣級財政的農業基礎設施供給能力,建立以縣級財政為核心的支農資金管理體制。現行財政體制框架下,由于財力層層上移,目前政府財政投入的農業基礎設施建設與管理資金中,中央和省級財政發揮了關鍵性作用,鄉級財政已經名存實亡,縣級財政僅能勉強維持運轉,縣鄉財政基本上喪失了農業基礎設施的主動供給能力。而縣鄉政府恰恰處于農業基礎設施供給的第一線,最清楚本轄區農民的真實需求,相對中央和省級政府具有更好的信息優勢,理應加強其主動供給能力。因此,在目前的財政體制框架下,中央和省級政府要遵循公平優先、兼顧效率的原則加大對縣鄉基層政府的財政轉移支付力度,使基層政府的財權與事權相適應,確保基層政府有足夠財力為農民提供基礎設施,而不致因此陷入負債困境。同時,縣鄉政府要精簡人員,大力發展縣域經濟,增加縣級財政的自主收入能力。

總而言之,農業基礎設施在農業發展中發揮重要作用,一個發達又高效的農業基礎設施體系,是保證農業生產持續、高效、穩定增長和農業勞動生產率不斷提高的基本條件,是建立統一和完善的市場經濟體制、實現農業現代化和可持續發展的必備基礎。盡管目前農業基礎設施建設得到了前所未有的重視,但是問題眾多、挑戰嚴峻;強化農村公共產品有效供給、提高農業基礎設施建設實效性,任務艱巨,不容樂觀,積極探討解決途徑意義重大。

參考文獻:

[1] 譚崇臺.發展經濟學[M].太原:山西經濟出版社,2001.

[2] 中華稅網http://www.chinese tax.com.cn 2008-08-04.

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[4] 林萬龍.鄉村社區公共產品制度外籌資:歷史、現狀及改革[J].中國農村經濟, 2002(7):10.

[5] 陳錫文.中國農村公共財政制度:理論?政策?實證研究[M].北京:中國發展出版社,2005.

[6] 劉鴻淵.農村公共產品供給不足的原因與重構[J].商業研究,2005(2):178-181.

(責任編輯:關立新)