經濟欠發達地區支農惠農政策落實中存在的問題及建議

王新衛　陳敬和　馮國章

隨著中央支農惠農政策力度的不斷加大,廣大農民群眾得到了切實的利益,糧食產量和生產效益顯著提升,收入逐年增加。但是,在落實黨的惠農政策過程中,尚存在農資漲價弱化惠農直補實效、補貼資金規模小標準低等問題。本文以山西省吉縣為例,對經濟欠發達地區支農惠農政策落實過程中存在的問題進行深入分析,并提出改進建議。

基本情況

吉縣處于晉陜峽谷的黃河沿岸,這里十年九旱,屬于國家級貧困縣。2008年吉縣支農惠農補貼有糧食直補、農資綜合直補、農機具購置補貼、退耕還林補助、能繁母豬補貼、能繁母豬保費補貼、產奶牛補貼、奶牛保費補貼、石油價格改革財政補貼等9種2599.8萬元,惠及農民2.4萬戶,9.13萬人,人均補貼金額為284.75元;其他政策性補貼有農村合作醫療保險、農村低保、獨生子女補貼、退二孩指標補貼、雙女絕育補貼等5種1035.8萬元,惠及農民8.78萬人。在涉農惠農資金發放管理中,所有支農惠農資金均做到了“專戶撥款、專戶管理、專款專用”,大部分補貼資金采取“一卡通”發放,對未實行“一卡通”撥付的資金,直接撥付到項目主管部門,由主管部門負責發放到戶。目前,各種補貼資金已全部發放到農戶手中。

支農惠農政策執行中

存在的問題

部門職能交叉,多頭管理,部分惠農補貼資金到位不及時。一是涉農惠農管理部門多,補貼資金從上報、審批到發放需要經過多個部門的手續,造成了多頭管理,個別部門甚至存在克扣承包款等違規現象,補貼資金不能及時足額發放到農戶手中。二是補貼資金發放工作涉及農戶多、工作量大、時間緊,經常出現姓名不符、賬號不對等情況,致使農民雖拿到糧補“一折通”,但無法及時取款。三是糧食直補、良種補貼和綜合直補資金每年6月底發放到農民手中,但此時播種已經結束,造成農民需要錢買生產資料時補貼卻沒有下來的錯位,使惠農補貼沒能產生最佳效果。

補貼項目范圍小、標準低、補貼資金分散、補貼效果不明顯。一是政策激勵作用減弱。前幾年集中出臺的“三減免、三補貼”等惠農政策,基本上都直接惠及農民特別是面向生產糧食的農戶,含金量高、力度大。但是隨著補貼政策的實施,直接用于增加農民收入、調動農戶種糧積極性的投入增量在減少,政策激勵效應相應減弱。二是國家良種補貼政策在吉縣僅限于小麥和玉米直補,沒有涉及其他項目。吉縣是蘋果特色產業縣,但由于國家沒有蘋果特色產業補貼項目,因此對蘋果主產區農業增產和農民增收的推動力十分有限,對農業產業結構的調整和發展高效、特色農業的作用不明顯。

農資價格上漲弱化了支農惠農政策帶來的實惠。當前市場提供的生產資料價格偏高,種子、農藥、化肥、地膜、獸藥等近年來價格幾乎翻了一番,建筑材料如鋼鐵、水泥、磚木等價格近幾年也大幅上升。據統計,由于農業生產資料價格上漲,該縣2007年農民對農業生產的投入比2005年每畝多支出32.5元。農民的各項生產成本過高,使得惠農政策給農民帶來的實惠大打折扣。

支農惠農政策落實的行政運行成本高,地方財政負擔過重。為保證每項惠農政策的落實,鄉村要組織會議、轉發文件、制作宣傳資料、編制賬卡表冊、上門宣傳、丈量土地、核實面積、張榜公布、協調糾紛等,僅為農民辦理“一卡(折)通”這一項工作,吉縣就一次性發放了三萬多張存折,每張存折按1元成本計算,就需要三萬多元的開支,這無形中增加了政府的行政運行成本。據不完全統計,2008年吉縣僅支農惠農政策落實的行政成本就約為10.91萬元,占各項直補資金總額的3‰。這部分經費完全由財力十分有限的地方政府自行承擔,普遍感到壓力很大。

涉農惠農政策宣傳欠缺,涉農惠農服務質量有待提高。從調查情況來看,目前有關部門對新型農村政策的宣傳還存在一些弱點和盲點。如少數基層干部和群眾對國家涉農惠農政策說不清、講不準,還處于一知半解的狀態。另外,有些部門對新型農村政策的執行不到位,甚至存在利用政策損害農民利益的行為。如在新型農村合作醫療保險政策執行中,個別定點醫療機構服務質量差,存在誘導患者消費和不合理收費等問題。

幾點建議

簡化工作程序,改變補貼方式,確保補貼資金及時足額到位。一是通過對涉農資金的審核部門進行有效整合,進一步規范涉農資金發放審核程序,減少中間環節,在資金兌付上采用“一卡通”與直補相結合的兌現形式,確保涉農資金及時足額發放。二是改變補貼方式,確定發放時間,保證補貼作用的充分有效發揮。春播之后是農民各項生產、生活費用開支最多、最集中的時期,也是農民最缺錢、最需要錢的時候,國家發放補貼的目的,在于緩解糧農春耕備耕購買生產資料資金急需,建議上級下撥補貼的時間盡量提前,以保證補貼作用的較好發揮。

擴大補貼范圍,提高補貼標準,提高支農惠農資金使用效益。一是加大對現有惠農政策的補貼力度和覆蓋面,尤其增加對欠發達地區的惠農資金轉移支付和項目資金投入,在糧食直補資金上給予資金支持,并建立長效機制,逐年增加資金額度,統籌區域經濟協調發展,進一步促進糧食增產和農民增收。二是擴大良種補貼范圍,針對不同地區確定不同的補貼目錄和品種,增加特色產業補貼項目,推動特色產業區農業增產和農民增收。三是加大在改善農業生產條件方面的投入,把投資重點放在提高農業綜合生產能力方面,大力改善農民生產生活條件,同時建立農業投入有效保障機制,依靠完善的農業基礎設施支撐現代農業的發展。

健全農業生產資料成本核算機制,從源頭上控制化肥、農資價格。一是進一步加大對農業生產資料綜合直補的力度,解決農資價格漲幅大大超過國家對種糧農民補貼的問題。二是健全農業生產資料成本核算機制,健全農業生產資料營銷網絡,減少農業生產資料營銷成本,促使農資產銷企業從成本管理和資源優勢方面提高效益,確保農業生產資料價格平穩波動。三是建立農業生產資料儲備制度和價格調節基金制度,加強農業生產資料價格和質量的長期宏觀調控管理,增加政府調控市場和供應能力,依法打擊不法奸商的投機欺詐行為,保護農民的合法權益。

不斷完善工作機制,降低政策實施中的行政運行成本。完善支農惠農資金發放評審機制,對支農惠農資金實行縣級報賬制及國庫直接支付制度,對資金發放進行科學設置,減少程序,將幾種補貼整合成一種,補貼發放的時間也盡可能安排在一起,這樣既便于操作,又節省成本。

加強宣傳培訓、強化監督機制,確保支農惠農政策落到實處。有關部門應加強惠農政策的宣傳力度,強化有關從業人員職業道德教育,提高服務質量,不斷激發廣大農民建設新農村的積極性和創造力,努力把各項支農惠農政策落到實處,讓廣大農民群眾切實得到實惠。(作者單位:人民銀行吉縣支行)