中國應強化穩定周邊的能力

別讓利益集團發展失控

楊 帆

轉型國家最容易產生利益集團

利益集團已經成為中國社會的基本矛盾之一，也是我國當前改革的一大難點。美國政治學家麥迪遜認為，利益集團作為局部利益是與公共利益相悖的。利益集團來自于部分人對共同利益的維護，不可能自動消失，也不能強制消除，應進行“遏制與平衡”。

學者們對轉軌國家中政府被利益集團俘獲現象的調查與研究最為引人注目。在歐洲復興銀行和世界銀行的贊助下，學者們于1999年和2002年分別進行了兩輪關于商業環境和企業表現的調查。調查覆蓋27個國家的1萬多家公司,重點關注影響企業和政府關系的腐敗現象。調查結果表明，公共服務領域的行政腐敗和政府俘獲現象在轉型中國家，特別是在獨聯體和東南歐國家較為普遍。其中，國家俘獲對商業法庭的影響最為顯著,對中央銀行的影響略小,對國會、政黨和刑事法庭的影響則居于以上兩者之間。

從一般意義上看，利益集團在一個國家的政治和社會過程中是一支負面力量，單個利益集團的利益訴求往往與全社會利益是相悖的。如果社會中不同利益階層發育不平衡，強勢集團將主導政治，成為特殊利益集團或“分利聯盟”。不過，在現代市場經濟條件下，利益集團的存在及其對立法及政治過程的影響雖然無法消除，但卻可以控制。轉型國家最容易產生權貴資本利益集團，這種利益集團缺乏有效的制衡力量，必須引起轉型國家執政者的高度警惕，同時在必要時必須毫不猶豫予以打擊。

國際上的限制措施

美國從19世紀開始就與利益集團進行反復斗爭。“院外活動人員”這個詞到19世紀20年代末在美國作為貶義詞正式出現。詹姆斯·布坎南在1852年給富蘭克林·皮爾斯的信中說：“一幫承包商、投機家、證券經紀人和經常出入國會大廳的院外集團成員，用一切借口把手伸向國庫。”迫于社會運動與輿論的壓力，1850年國會決定對院外活動進行定期調查,眾議院1876年通過院外活動集團登記法。

20世紀這種斗爭更加激烈。羅斯福新政立法限制特殊利益集團，“抑制精英與寡頭主義”。1946年眾議院立法，要求通過向國會施壓而得到金錢報酬的人向兩院登記。水門事件之后，“1976年院外活動集團公開法令”在參議院通過。

美國煙草集團是一個典型例子。1965年，眾議院商業委員會通過標簽法，通過在煙盒上加貼警告標簽。煙草業通過院外游說對立法者施加影響，還有宴請、咨詢費、演講酬金和慈善捐款，打擊限制吸煙的議員。1974年煙草業通過院外活動扼殺了限制香煙的立法。

同樣， 20世紀90年代以來，俄羅斯也被各種利益集團控制。重要的權貴資本集團有石油工業家聯盟、軍工企業聯盟、工業家企業家聯盟等。其中最引人矚目的是“七人金融工業集團”，控制了俄羅斯50%的經濟和絕大部分傳媒。他們設計了對國有財產的全面私有化，造成30%的俄羅斯人變成生活最低保障線下的赤貧。

普京執政后有效遏制寡頭，民族資本迅速壯大。普京通過行政改革瓦解地方封建割據，重建中央權威, 實現了地方利益集團的規范化制度化。

中國進入利益博弈時期

中國的利益集團是在20世紀80年代開始出現的。改革開放造就多元化五大利益主體：中央政府、地方政府、壟斷部門、企業，個人。20世紀90年代以后，中國開始形成三大新興利益集團：國內壟斷資本、國際資本、民營資本。進入21世紀后，中國進入各種利益集團博弈時代。

國有企業改制深化過程中，國家壟斷資本逐步形成。政府所屬部門濫用行政權力限制競爭，排斥或限制民營資本的準入。國家通過強制分拆、引入競爭的方式進行改革，一些壟斷、準壟斷行業，由于管理不完善、監管缺位或不到位、內部機制不健全，行業內個人收入和福利遠高于社會平均水平。國家統計局2006年公布：電力、電信、金融、煙草等壟斷行業的平均工資和福利是其他行業的5-10倍。

國際資本在中國有8000億美元的直接投資。各國跨國公司都建立了商會，他們集體上書全國人大，要求延長在華稅收優惠。起草《勞動合同法》等過程中，國際資本集團均有明顯的集體行動。跨國公司的賄賂活動加劇了國內的腐敗。中國每個已開放產業的前5名都由外資公司控制。其中，在作為“產業之母”的制造業領域，包括原大連電機等諸多行業“排頭兵”，都已被外商控股或即將取得控股地位。

國際資本和霸權國家還通過各種方式，影響中國的理論界、學術界和各部門政策的制定，在一定程度上影響中國的發展戰略。比如片面強調比較利益和出口導向，造成勞動密集型經濟過度發展。我們必須在對外開放過程中注意國家安全，不要被國際勢力和國內利益集團聯合起來給搞垮了。

民營資本有兩重性，它們反對政府過度干預，但有的民營資本又需要國家扶植。就是說，民營資本應該上升到民族資本的高度，與國家利益一致起來。民營資本作為利益集團，通過全國工商聯或企業家協會等組織，采取集體行動。房地產集團組織了完全獨立的協會，有自己的代表人物和思想理論，有效地抵制了國家的宏觀調控，造成全國性的房地產泡沫。這是中國最典型的利益集團干預政策。

“遏制與平衡”是原則

總體來說，中國利益集團有幾個特點。第一，利益主體多元化是計劃經濟原始積累結束以后，擺脫高度一體化的體制，轉向市場經濟機制的必然結果，有歷史進步意義。第二，中國漸進式改革的特點決定了利益集團發展路徑，離不開權力和優惠。特殊利益集團利益膨脹，但由于缺乏公開性和透明度，它們在中國有合法性危機和社會信譽危機。第三，各利益集團資源分配不均，極度失衡。

各利益集團之間的博弈是民主法治改革的基礎。共產黨的意識形態、國家安全、政治改革三原則，應該成為規范利益集團的指導思想。國家應依據“遏制與平衡”的原則，把各種利益集團納入新的政治框架之中，必須以綜合手段遏制利益集團的惡性發展，同時扶持弱勢群體形成利益集團，以求得平衡。這是關系中國未來政治改革與發展的重大問題，也是保證社會和諧的基本前提。▲（作者是中國政法大學教授，此文觀點來自于楊帆教授主持的2006年司法部重點課題《改革開放以來中國的利益集團與社會主義法治》。）

緬甸果敢地區爆發的武裝沖突事件再次表明：周邊穩，中國安；周邊亂，則中國麻煩。

緬甸不是唯一出現動蕩的中國周邊國家，東亞、南亞及東北亞近年都出現過極端事態，如何化解周邊地區的緊張已成為中國作為大國崛起過程中繞不開的話題。

今天，中國與鄰國發生直接的、大規模軍事沖突的可能性已大大降低，但周邊形勢卻變得更加復雜。在中國的14個陸上鄰國、6個海上鄰國中，有相當一部分處于轉型期，民族和社會矛盾頻頻發生，而政府的控制力又在明顯下降，極易造成局勢失控，引發大規模動亂。

在此背景下，中國周邊的一些歷史遺留問題非但沒有隨著冷戰結束而化解，有的甚至更加惡化。為尋求安全感和政權穩定，有些鄰國政府甚至不惜采取極端方式。周邊局勢對中國和平發展的戰略機遇期已構成嚴峻挑戰。

一直以來，中國奉行“互不干涉內政”的和平共處五項原則。它經受了歷史檢驗，符合中國的國家利益和道義立場。但這并非意味中國在對待周邊穩定問題上，只能被動地應對。中國有能力在不違背五項原則的前提下，找到解決問題的方式。

按照西方的經驗和邏輯，大國為穩定周邊，通常會采取包括武裝干預等方式。基于這一邏輯，他們懷疑中國維護周邊穩定的誠意和能力。因此，對中國來說，能否找到一種新的和平解決周邊沖突的路徑，不僅是對中國外交的考驗，也是對中國模式的考驗，需要高度的政治智慧。

隨著國力的上升，中國對自己周圍的安全環境的影響力已經越來越大。中國需要將這種影響力進一步落到實處，主動塑造一個穩定的周邊。

中國應盡快建立周邊穩定預警機制，統籌國內相關部門，在危機有可能發生之前，就主動采取措施。

一旦鄰國發生沖突時，中國應積極承擔大國責任，盡快召集相關國家舉行緊急會議，商討政治解決途徑。同時，也可以派特使前往斡旋，促成談判。如果事態特別嚴重，中國還可以借助聯合國安理會所具有的維和功能，通過合理的國際途徑來解決問題。

中國周邊的情況十分特殊，但可以劃成東北亞、東南亞、南亞與中亞四個大片。各片的重點不同，我們也應各有側重。應當在深入研究四個區域情況的基礎上，推動成立周邊危機應對機制，以便在平時通過合作來防患于未然，在出現動蕩時，則及時作出反應。

為維護區域的長治久安，中國可以通過積極參與建立次區域與區域經濟一體化進程及多邊安全合作機制，將地區一體化作為化解雙邊矛盾與促進地區穩定的重要手段。

周邊穩定是中國崛起的重要基礎。中國的發展需要由“經濟福利論”逐步擴展到“安全福利論”。周邊國家如能獲得更多來自中國的安全“福利”，就會對中國增加信任感。而一個穩定的周邊環境，也將為中國贏得更充分的戰略機遇期。▲