出入境管理中服務異化問題思考

劉小麗

摘要：在創建服務型出入境管理警務模式的探索實踐中，有一種錯誤觀點普遍存在，認為服務和管理是此消彼長的相對立的概念，服務是滿足個體的要求，管理是限制個體的自由。在這種觀點的影響下，片面強調服務職能，在一定程度上造成出入境管理中警力、財力配置不均和工作重心傾斜，既而影響行政效率和服務水平的提高，與創建服務型警務模式的初衷相違背，導致服務異化。針對出入境管理中出現的幾種服務異化的表現形式展開分析，提出緩解異化現象的具體措施，促進出入境管理中管理與服務兩項職能的協調開展，進一步完善服務型出入境管理警務模式。

關鍵詞：服務；管理；服務異化

中圖分類號：F287.4

文獻標識碼：A

文章編號：1672-3198(2009)08-0087-02

1服務異化的表現形式

服務異化是指在創建服務型警務模式中由于對服務和管理的錯誤理解，而將二者對立起來，導致實際警務工作中出現與創建服務型警務模式初衷相背離的現象和結果，影響管理目標的實現和服務理念的正確推行。從表現形式來看，服務異化主要表現為服務片面化、服務形式化、服務庸俗化、服務利益化。

1.1服務片面化

服務片面化主要是指服務單一領域細化與警力資源相對不足形成矛盾。長期以來，我國出入境管理工作，存在重辦證、輕管理的問題，認為辦證是服務職能，能夠體現服務理念，因此，把服務的主要目標放在辦理各種證件的審批式管理中。

一方面，辦證領域的服務職能日益細化，服務要求逐漸提高。另一方面，隨著出入境人數呈幾何式增長，辦理證件的工作量急劇加大，耗費了各級出入境管理部門近90％的警力。

基層出入境管理部門有五大塊工作：出入境證件簽發和管理、境外人員管理、案事件防范和查處、國籍管理、控制對象管理。辦證業務只占五分之一，卻耗費多數人力，不可避免的導致其他工作滯后。尤其外國人管理方面，重視不夠，警力投入不足，服務措施缺位，形成“底數不清、情況不明、管理不力”的被動局面。

1.2服務形式化

服務形式化主要是指服務表面形式高標準與實際行政行為低效率形成矛盾。

一方面，對接待人員的服務要求細化。例如深圳市寶安公安分局提出“五、四、三、二、一”的工作準則，即為出國申請人和境外人員提供“五顆心”：愛心、誠心、耐心、細心、放心；“四服務”：限時服務、特快服務、延時服務、提醒服務；“三到位”：法律宣傳到位、優質服務到位、外管工作到位；“兩個少”：少跑一趟路、少費一分鐘；“一目的”：以優質、高效的服務贏得群眾的滿意。

另一方面，實際行政效率低下。分析其原因，一是公安機關內部各警種和部門之間，公安系統和其他行政管理部門之間缺乏有效聯動和協同管理機制；二是上下級之間權力和責任不對等，導致行政審批內容繁瑣，程序復雜。

由于實際行政效率低下，造成口號空泛，服務形式化。2002年兩會期間，有代表提出；行政部門“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”變成了“門好進、臉好看、話好聽、事還是難辦”，說明了服務形式化的問題。設施完備、微笑服務只是創建服務型警務的形式要求，但不是核心內容，服務的目的是從根本上符合群眾利益，得到群眾滿意，因此，關鍵還是要提高管理水平，增強辦事效率，解決實際問題。否則，標準定得再高，口號提得再好，也實現不了“贏得群眾滿意”這個目的。

1.3服務庸俗化

據報道，某部門提出口號“群眾張張嘴，我們跑斷腿”，很明顯，這是具有極左傾向的口號，是將服務理念泛庸俗化。服務，首先應當是立足本職工作，實現管理目標，上述口號只是行政效率低下。管理水平欠缺的反映，不是服務的初衷。

將對個人服務置于國家利益之上，主要表現為對外國人行政違法行為降格處理上，也是服務泛化的表現。在外管方面倡導服務，是通過優質服務有效避免違法行為，而不是對已有違法行為降格處理。

1.4服務利益化

受到“行政部門化、部門利益化、利益個人化”的影響，出入境管理警務活動中也出現了將服務利益化的現象。

(1)各級出入境管理部門把工作重點放在辦理各類證件的審批式管理中，糾其根本是服務利益化的表現，因為辦證從受理、審批、制證到發證各個環節都涉及到成本和費用問題，和相應級別的出入境管理部門的財政收入有一定聯系，所以，無論從領導重視程度、資金投入比例，還是警力配置結構各個方面都表現出“重辦證、輕管理”的弊端。

(2)從便民角度出發，在警務活動中增加了額外的服務項目，如證件辦理中設置定點照相、定點復印、使用指定發票等，一方面確實給群眾帶來一定便利，但由于屬于收費項目，費用的合理狀況招致群眾非議，給便民服務披上了利益的外衣，違背了服務型警務創建的初衷。

2服務與管理的關系

服務異化現象的出現，根本原因是把對服務與管理二者關系的錯誤對立理念反映到了實際警務活動中，那么，如何正確理解服務與管理的關系呢?筆者將從詞義學和管理學不同的角度出發，追根溯源，探索二者的內在關系。

2.1服務與管理關系的詞義學分析

《康熙字典》中，管：總理其事日管；理：治玉治民皆日理。《辭海》中，管：樞要、拘束、管轄、過問、保證。《當代漢語辭典》中，管理：負責某項工作使順利進行、保管和料理、照管并約束。《康熙字典》中，服：治也、懾服也、行也。《古代漢語辭典》中，服：使用、職位、行，從事(如《楚辭離騷》中“非孰非議而可用兮，孰非善而可服。”)；務，專心從事(如《管子牧民》中“積于不涸之倉者，務五谷也。”)。《辭海》中，服務；為集體或別人工作；不以實物形式。而以提供勞動的形式滿足他人某種需要的活動。強調利他性。

可見，二者不是對立的關系，具有相同的含義，只是側重點不同。

(1)相同點：負責或從事某件事情。

(2)不同點：管理側重處理事情的結果，使之順利進行，符合道理，條理；服務側重于從事某事所給予的利益，包括受益者和何種利益。

2.2服務與管理關系的管理學分析

從管理學角度分析，服務與管理的關系有廣義和狹義之分。

(1)從廣義來講，管理就是服務(這里的管理指公共管理，不包含企業管理)，根據統計局1985年4月關于產業的劃分，提供服務勞動的部門包括四類，其中第四類是，國家機關、政黨機關、社會團體、軍隊、警察等為社會公共需要服務的部門。

(2)從狹義來講，二者有以下內在聯系：

第一，服務是管理的職能之一。

新公共管理學引入企業管理理念，認為：在公共部門要確立以顧客(即公眾)為服務中心的思想。管理學家安德森提出的政府管理職能包含：提供各種公共商品和服務、為個人提供獲得商品和服務的最低條件。我國公共管理學專家