檔案立法原則體系及其表述

陳忠海

摘要：檔案立法原則體系包括基本原則、專業原則和具體原則三個部分。本文提出檔案立法原則體系及其三個層次劃分的思想，以期對檔案立法原則的研究有所啟迪。

關鍵詞：檔案立法檔案立法原則檔案立法原則體系

檔案立法原則，是指在立法活動中起主導作用的思想和準則，它是檔案立法活動的主要準繩，體現了國家檔案立法的性質和特點。它是調整檔案與社會關系的基本方針。

檔案立法原則體系，是指在檔案立法過程中分層次構成的思想和準則的有機整體。檔案立法原則體系包括三個層次：一是檔案立法的基本原則；二是檔案立法的專業原則；三是地方檔案立法的具體原則。基本原則具有總體思想指導和方針性質：專業原則是制定具體法律的專業準則。體現法律的專業性質和專業特點；具體原則是實施性立法應當遵循的準則。

1、檔案立法的基本原則

檔案立法的基本原則，即指必須維護體現國家的歷史、民族利益，以及國家的安全、公民利益。簡言之：必須維護與體現統治階級及其集團以及所代表的國家利益。1988年全國統編法理學教科書認為我國立法基本原則包括7個方面的內容：一是實事求是，從實際出發：二是總結實踐經驗與科學預見相結合：三是借鑒本國歷史上和外國的有益經驗：四是以最大多數人的最大利益為準，立足全局，統籌兼顧；五是法制統一，原則性與靈活性相結合：六是民主與集中、領導與群眾相結合；七是保持法的連續性、穩定性與及時廢改立相結合。近期有的學者將我國檔案立法的基本原則概括為4個方面：社會主義原則、民主參與原則、公正平等原則和獎勵懲罰原則。2000年3月通過的《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)，對立法原則的規定改變了以往對立法原則表述方式多樣化和不確定的狀況，實現了立法基本原則由觀念形態向法定制度形態的正式轉變，使立法基本原則實現了法律化和制度化，成為我國成文立法制度的一個重要組成部分。

《立法法》在總則中明確規定的我國立法基本原則有4項：一是憲法原則；二是法治原則；三是民主原則：四是科學原則。這4項基本原則，成為法律化和制度化了的中國立法的正式基本原則。《立法法》第3條規定：“立法應當遵循憲法的基本原則，以經濟建設為中心。堅持社會主義道路、堅持人民民主專政、堅持中國共產黨的領導、堅持馬克思列寧主義毛澤東思想鄧小平理論，堅持改革開放。”這是立法的憲法原則。第4條規定：“立法應當依照法定權限和程序，從國家整體利益出發，維護社會主義法制的統一和尊嚴。”這是立法的法治原則。第5條規定：“立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動。”這是立法的民主原則。第6條規定：“立法應當從實際出發，科學合理地規定公民、法人和其他組織的權利與義務、國家機關的權力與責任。”這是立法的科學原則。《立法法》一規定的我國立法4項基本原則適用于所有的法律立法實踐，檔案立法亦不例外。

1.1檔案立法的憲法原則。立法應當以憲法為根據或不得同憲法相抵觸。作為一項立法原則，可以稱其為立法的憲法原則。從《立法法》的規定看，我國立法，包括檔案立法應當遵循的憲法原則，更主要的是政治原則，是指執政黨在社會主義初級階段的基本路線，即以經濟建設為中心，以堅持“四項基本原則”和堅持改革開放為兩個基本點。《立法法》以深具中國特色的憲法基本原則作為我國立法的首要基本原則。遵循這項原則意味著：其一，立法應當以經濟建設這個中心為大局。其二，立法應當堅持四項基本原則。其三，立法應當與改革開放相得益彰。

1.2檔案立法的法治原則。經濟上實行市場化，政治上實行法治化是現代社會不同于以往社會的顯著標志。堅持法制統一原則，是單一制國家的立法區別于聯邦制國家立法的一個重要特征。中國是統一的單一制大國，立法應當堅持法制統一原則。首先，我國有長期的法制統一的傳統：其次，就政治體制而言，執政黨的統一領導，也需要立法堅持法制統一原則；第三，就經濟體制改革而言。形成全國統一、開放、有序的市場環境，需要以制度建置為基本內容的立法活動。制度建置就需要堅持法制統一原則；第四。我國無論是經濟體制改革。政治體制改革，還是法制國家建設，所走的都是政府推進型道路。而政府推進的一個基本途徑，便是以統一的法制促進和保障這3方面事業獲得成功。最后，立法上堅持法制統一原則，同立法和整個法制的本質相吻合。當代中國的立法和法制，從根本上說是為著保障和實現人民的統一意志和根本利益而存在和發揮作用的，實現絕大多數人民群眾的統一意志和根本利益，需要有統一的立法、統一的法制。

立法的法治原則所具有的共性和個性兩個方面，在我國的立法中是緊密關聯的。一方面，立法要依照法定權限和程序進行，就需要堅持法制統一原則，就需要有一套統一的關于立法權限和程序的法律制度。為使有關立法權限和程序的法律制度得以統一，就需要由統一的機關和統一的法律來規定立法權限和程序。《立法法》詳細具體地規定了中央立法的權限和程序。列舉了只能由法律規定的10個方面的事項，同時也比較集中地規定了各有關地方的立法權限和立法程序框架。另一方面，堅持法制統一原則，立法需要依照法定權限和程序進行。法律只有最高權力機關即全國人大及其常務委員會才能制定，行政法規、地方性法規、部門規章和政府規章都不得同法律相抵觸。

立法堅持法制統一原則，就需要從國家的整體利益出發，就要充分考慮和維護人民的根本利益和長遠利益，就要拒絕部門保護主義和地方保護主義。立法堅持法制統一原則，就要保持法律體系內部的和諧一致，不同層次或不同層級的法律、法規、規章之間應當保持在遵守憲法原則和精神前提下的和諧一致，下位法不得同上位法相抵觸：各種部門法之間，也應當保持和諧，盡可能地相互配合、補充以求相得益彰；在整個法律體系中，要盡可能地防止出現矛盾，對已存在的矛盾，應當采取積極有效的對策予以消除。

1.3檔案立法的民主原則。檔案立法應當遵循民主原則，主要理由在于：首先，這是實現人民主權所必需的。其次，也是反映人民意志和客觀規律所必需的。第三，立法堅持的民主原則，也是對立法實行有效的監督和制約，防止濫用立法職權、個人獨斷或不盡立法職守所必需的。可見，立法應當遵循民主原則，是現代立法的普遍規律和中國國情的雙重要求。

立法的民主原則應當包括3個要素：其一，立法主體是廣泛的，人民是立法的主人，立法權在根本上屬于人民。由人民行

使。立法主體是多元化的，中央與地方、權力機關與政府機關應當有合理的立法權限劃分體制和監督體制。其二，立法內容具有人民性，以維護人民的利益為宗旨，注意確認和保障人民的權利，而不是以政府的意志和少數人的意志為歸依。其三，立法活動過程和立法程序是民主的。在立法過程中注重貫徹群眾路線，使人民能夠通過必要的途徑，有效地參與立法，有效地在立法過程中表達自己的意志。遵循立法的民主原則，也需要把民主原則的普遍性同中國國情結合起來。首先，需要從國情出發，健全較為完備的民主立法制度。其次。要根據國情，在觀念和制度的結合上堅持立法的民主原則。第三，在立法活動過程和立法程序方面，應當注意使立法面向社會公眾，使其能有效地參與立法和監督立法。第四，要注意民主與集中相結合。

1.4檔案立法的科學原則。堅持立法的科學原則，也就是實現立法的科學化和現代化問題。立法遵循科學原則，有助于提升立法質量和產生良法，有益于尊重立法規律和克服立法中的主觀隨意性和盲目性，也有利于在立法中避免和減少錯誤和失誤，降低成本，提高立法效益。

立法遵循科學原則，首先需要實現立法觀念的科學化。要把立法當作科學看待，以科學的立法觀念影響立法，消除似是而非貽誤立法的所謂新潮觀念和過時觀念。第二。需要從制度上解決問題。要建立科學的立法權限劃分、立法主體設置和立法運行體制。整個立法制度應當合乎社會和立法發展規律，合乎國情和民情。達到合適、合理和完善。立法主體應當由高素質的立法者和立法工作人員組成。第三，更具直接意義的是要解決方法、策略和其他技術問題。從方法上說，立法要堅持從實際出發和注重理論指導相結合，客觀條件和主觀條件相結合，原則性和靈活性相結合，穩定性、連續性和適時性相結合，總結借鑒和科學預見相結合，中國特色和國際大勢相結合。從策略上說，要正確處理立法的超前、滯后和同步的關系：要按照客觀規律的要求來確定立法指標：要盡可能選擇最佳的立法形式、內容和最佳的立法起草者；要顧及全局并做到全面、系統，同時還要分清輕重緩急。合理安排各個項目的先后順序。從其他要求來說，要注意各種法之間的縱向、橫向關系的協調一致；要注意立法的可行性。所立之法要能為人接受，寬嚴適度易于為人遵守：還要特別注意避免和消除立法中的混亂等弊病。

2、檔案立法的專業原則

過去，檔案工作者和檔案學者將檔案立法原則等同于專業原則或將專業原則與基本原則相混淆，這是一定的歷史條件和特定的社會環境使然，也是檔案立法原則研究局限性的一種表現。

最早提出檔案法基本原則的是朱國斌1986年6月的碩士學位論文。在《中華人民共和國檔案法》(以下簡稱《檔案法》)出臺之前能夠提出這一原則是難能可貴的。朱國斌將檔案法的基本原則概括為3個方面：保護國家歷史文化遺產原則、集中統一管理原則和為社會提供服務原則。王德俊在1996年第十三屆國際檔案大會第二次全體會議上所做的主報告《檔案立法、檔案機構和檔案基礎建設的連續性與變化》中將各國檔案立法的基本原則概括為4項：一是集中管理檔案；二是維護檔案的完整與安全：三是檔案開放：四是檔案機構的獨立性。方鳴提出檔案立法的原則有兩條：即保護原則和懲戒原則。姜秀麗也將其概括為兩條，即保護原則和利用原則。宗文萍將檔案法制建設，包括檔案立法的原則表述為4個方面：保護原則、協調原則、服務原則和發展原則。潘玉民認為檔案立法的原則主要有：集中統一管理檔案的原則；保護檔案的原則；為社會主義現代化建設服務的原則：朱玉嬡認為檔案立法的原則有6點：保護檔案財富原則：懲戒違反檔案法規行為原則：科學民主立法原則：檔案法規與其他法規和諧一致原則：穩定性與變更性相結合的原則：導向性原則。朱玉嬡還認為。檔案界對檔案立法原則的認識比較統一，最核心的是檔案保護與懲戒的原則。

在我國，就檔案立法的專業原則而言，集中統一管理原則、保護檔案的原則、檔案開放或為社會提供服務的原則、檔案機構的獨立性原則、獎勵與懲戒原則是大家的基本共識，也是檔案立法的基本專業準則，很好地體現了國家檔案立法的專業性質和專業特點。上述學者提出的其他原則，更多的應當歸入檔案立法的基本原則之中。

20多年來，檔案工作者和檔案學者對檔案立法原則進行了深入的探索。取得了一些共識，達到了一定的理論高度。但也必須看到，我們對檔案立法原則的理解還局限于以《檔案法》為核心的檔案法規體系本身的建設上，未將其放在整個國家法制建設的大背景下和社會發展的大環境中進行研究，缺乏宏觀認識和全面把握：未將檔案立法原則分層認識，更未將不同層次的檔案立法原則看作是一個既有區別，又有有機聯系的整體。從上面的諸多表述中可以看出，多數的研究存在著就事論事現象，得出的結論也只能是檔案立法的專業思想和專業原則。一些結論將檔案立法的基本原則與專業原則相提并論，不分層次，未能體現不同原則的不同定位、不同功能和不同價值。在未來的檔案法制建設，包括檔案立法原則、立法方法、立法策略、立法技術和檔案執法實踐活動的研究中，均應注意和避免上述問題。

3、地方檔案立法的具體原則

地方檔案的立法依據來自于法的依據和事實依據2個方面。法的依據包括國家的《憲法》、《立法法》、《行政許可法》，以及檔案法律和行政法規等：事實依據是指本行政區域的具體情況和實際需要。因為地方檔案立法是依據上位法和本行政區域的具體情況和實際需要而作出的規定，所以，可以稱之為實施性立法。作為實施性立法應當在遵循國家法制統一的原則下，合理劃分地方權力機關和行政機關的立法權限。明確各自的立法重點，以提高我國地方檔案立法的質量。推動國家的檔案法制建設。地方檔案立法除要遵循檔案立法的基本原則、專業原則外，還應當有體現自身特點的原則，我們將這種實施性立法的原則稱之為地方檔案立法的具體原則。對地方檔案立法原則，劉勝華指出應包括3個方面：一是縱向統一的原則。首先必須堅持與憲法相統一，這是地方檔案立法得以發生效力的根本所在。第二。地方檔案立法必須與《檔案法》相統一，尤其要與《檔案法》所確定的基本原則相統一。第三，地方檔案立法必須與行政法規相統一，既不能與國家行政法規的內容相抵觸，更不能與行政法規的基本原則相矛盾。二是橫向協調的原則。地方檔案法規既要與國家法律、法規相統一。又要充分反映本地實際情況。由于各地經濟、社會發展不平衡，導致各地檔案工作發展不平衡。

因此，在制定地方性檔案法規、規章時。也往往表現出較大的差異。為維護國家法制的統一，又充分反映地方的特點，在地方檔案立法時必須注意橫向的協調。這就要求地方檔案工作者對國家法律法規的基本原則有深刻的理解，并加強橫向聯系，互通信息，交流情況，通報各地立法信息，交流各地立法經驗，以保證橫向的協調。三是體現地方特色的原則。地方檔案立法既要注重全局的、整體的實際，更要反映本地的實際和當前的現實。這是地方立法的根本所在。

馬素萍認為，地方檔案立法應當遵循的基本原則是維護國家的法制統一，具體體現為不抵觸、不重復、不越權等原則。所謂不抵觸。是指地方檔案立法不與上位法的規定相沖突或相矛盾。不抵觸原則包括2個方面：第一，地方檔案立法應當結合本行政區域的實際情況和需要，對上位法的一般性、原則性的規定作出細化的具體規定。第二，對于上位法未作出規定而地方又需要規范的檔案事務，應當在法律、行政法規允許地方立法的范圍內作出規定。所謂不重復，是指地方檔案立法除必要而合理以外，不應重復上位法的內容。所謂“必要而合理”的重復是指：第一，作為地方立法的依據而引用上位法的有關條款；第二。作為地方立法的適用條款而引用上位法的有關規定。以量來表示。一般以不超過法律文本總字數的20％為宜。所謂不越權。是指地方人大權力機關和行政機關應當依據國家有關法律法規賦予的立法權限行使立法權。不越權原則包括3個方面：第一，不屬于中央專屬立法權的事項，在國家尚未立法而需要地方根據本地區實際情況創制法規時，原則上應當制定地方性法規，地方人大及其常委會認為有必要授權政府予以規定的，可以授權政府制定規章。第二。凡屬于長遠的、重大的、需要普遍遵循的事項。可以由地方人大及其常委會制定地方性法規；凡屬應時的、一般性的、局部性管理的事項。則可以由地方政府制定規章。第三。凡涉及依據法律、行政法規規范政府行為的事項，應當由地方人大及其常委會制定地方性法規：凡屬于應由地方政府自行決策的事項，則可以由地方政府制定規章。

雖然二位作者對地方檔案立法原則的表述方法略有不同，但從根本認識上是一致的。首先，都強調維護國家的法制統一：其次，二者表述的縱向統一的原則、橫向協調的原則和不抵觸、不越權原則是一致的。體現地方特色的原則和不重復原則的精神實質相同。由此可見，學者們對檔案立法原則體系中低位原則的認識是趨同的，只是表述的方式、方法還有待取得共識，還需要逐步使之規范化。