全國各級國家綜合檔案館開放檔案業(yè)務(wù)現(xiàn)狀定量分析

李云平　吳雁平

摘要：做好到期檔案開放工作不僅要看開放檔案的總量，更要關(guān)注到期檔案的實際開放率，認(rèn)真執(zhí)行到期仍不宜開放檔案的上報審批制度，減少各級檔案館在這項工作中的隨意性。

關(guān)鍵詞：檔案館開放檔案檔案開放率實際開放率

本文以國家檔案局編制的《中國檔案年鑒》，以及相關(guān)權(quán)威統(tǒng)計數(shù)字為依據(jù)，對檔案館開放檔案業(yè)務(wù)情況作一些定量分析。

1、檔案館接收與開放檔案的法定時限

1.1檔案館接收檔案的法定時限?！吨腥A人民共和國檔案法實施辦法》(以下簡稱《檔案法實施辦法》)第十三條的規(guī)定：“機關(guān)、團體、企業(yè)、事業(yè)單位和其他組織，應(yīng)當(dāng)按照國家檔案局關(guān)于檔案移交的規(guī)定，定期向有關(guān)的國家檔案館移交。

屬于中央級和省級、設(shè)區(qū)的市級國家檔案館接收范圍的檔案，立檔單位應(yīng)當(dāng)自檔案形成之日起滿20年即向有關(guān)的國家檔案館移交：屬于縣級國家檔案館接收范圍的檔案，立檔單位應(yīng)當(dāng)自檔案形成之日起滿10年即向有關(guān)的縣級國家檔案館移交。”

1.2檔案館開放檔案的法定時限?！吨腥A人民共和國檔案法》(以下簡稱《檔案法》)第十九條的規(guī)定：“國家檔案館保管的檔案，一般應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿三十年向社會開放。經(jīng)濟、科學(xué)、技術(shù)、文化等類檔案向社會開放的期限，可以少于三十年，涉及國家安全或者重大利益以及其他到期不宜開放的檔案向社會開往的期限，可以多于三十年，具體期限由國家檔案行政管理部門制訂，報國務(wù)院批準(zhǔn)施行。”

1.3“上報并獲得批準(zhǔn)”是檔案延期開放的必要條件。依據(jù)《檔案法》第十九條和《檔案法實施辦法》第二十條的規(guī)定，每年地方國家綜合檔案館對當(dāng)年到期仍不宜開放的檔案是否報上一級檔案行政管理部門，并獲得批準(zhǔn)，是檔案延期開放的必要條件。如果上報并獲得批準(zhǔn)，這部分檔案不開放是合理合法，有所依據(jù)的。如果沒有上報?；蛏蠄笪传@得批準(zhǔn)，這部分檔案不開放就是不合理不合法的。那么，各級檔案行政管理部門每年是否收到過來自下級檔案館關(guān)于到期檔案延期開放的請示，就成為判斷這部分檔案是否可以延期開放的標(biāo)準(zhǔn)。

2、檔案館到期應(yīng)開放檔案數(shù)量的理論推算方法

2.1理想化狀態(tài)下實際檔案開放數(shù)量推算。依據(jù)上述檔案接收與開放的法定要求，我們假設(shè)在理想狀態(tài)下——即到期檔案沒有延期開放的要求，全部開放。可以得到下面的等式：某年的實際檔案開放量=到期應(yīng)開放檔案量。

如果考慮到涉及經(jīng)濟、科學(xué)、技術(shù)、文化等類檔案，可以隨時向社會開放的因素，上述等式應(yīng)該修改為：某年的實際檔案開放量=到期應(yīng)開放檔案量+可提前開放檔案量。

從而推出假設(shè)：某年的實際檔案開放量>到期應(yīng)開放檔案量。

2.2有延期開放要求條件下實際檔案開放數(shù)量推算。依據(jù)檔案延期開放的法定要求。我們假設(shè)每個檔案館每年均有部分需要延期開放的檔案，經(jīng)報上一級檔案行政管理部門批準(zhǔn)后，延期開放?？梢缘玫较旅娴牡仁剑耗衬甑膶嶋H檔案開放量<到期應(yīng)開放檔案量。

如果假設(shè)可以隨時向社會開放的涉及經(jīng)濟、科學(xué)、技術(shù)、文化等類檔案數(shù)量=延期開放檔案數(shù)量時，上述等式應(yīng)該修改為：某年的實際檔案開放量：到期應(yīng)開放檔案量+可提前開放檔案量一延期開放檔案數(shù)量

實際上當(dāng)可提前開放檔案量與延期開放檔案量有>、=、<三種可能，所以：

當(dāng)可提前開放檔案量>延期開放檔案量時。有假設(shè)一：某年的實際檔案開放量>到期應(yīng)開放檔案量。當(dāng)可提前開放檔案量=延期開放檔案量時，有假設(shè)二：某年的實際檔案開放量=到期應(yīng)開放檔案量。當(dāng)可提前開放檔案量<延期開放檔案量時，有假設(shè)三：某年的實際檔案開放量<到期應(yīng)開放檔案量。

2.3可提前開放檔案量與延期開放檔案量大小的比較推算。在上述三個假設(shè)中，影響假設(shè)是否成立的關(guān)鍵因素有兩個：一是可提前開放檔案與延期開放檔案那個數(shù)量大。二是各個檔案館是不是每年有經(jīng)報上一級檔案行政管理部門批準(zhǔn)后，延期開放的檔案。

這里我們先假設(shè)各個檔案館每年均有經(jīng)報上一級檔案行政管理部門批準(zhǔn)后。延期開放的檔案。對可提前開放檔案量與延期開放檔案量大小的進行推算。

推斷1：就某具體年份來說，按照可提前開放檔案的條件，各檔案館可開放已經(jīng)進館，但尚未到開放期限的10－20年內(nèi)的涉及經(jīng)濟、科學(xué)、技術(shù)、文化等類檔案；而延期開放檔案只是對當(dāng)年到開放期限的涉及國防、外交、公安、國家安全等國家重大利益的檔案，以及其他雖自形成之日起已滿30年但檔案館認(rèn)為到期仍不宜開放的檔案。從一般意義上理解，同一年份的檔案中不宜開放的檔案是少數(shù)。因此，我們可以推斷：某年尚未到開放期限的10－20年內(nèi)的可提前開放檔案量>同年延期開放的檔案量。

推斷2：就占全國國家綜合檔案90％以上的地(市)、縣(市)兩級檔案館來講，極少存有涉及國防、外交、公安、國家安全等國家重大利益的檔案。一是這些檔案的形成部門有專門的檔案館，二是這部分檔案不在地方國家綜合檔案館的進館范圍，即便是形成部門沒有專門的檔案館。也保存在形成單位。那么對大多數(shù)地方國家綜合檔案館來說，延期開放的檔案只是檔案館認(rèn)為到期仍不宜開放的檔案。同樣，每一年這部分檔案的數(shù)量應(yīng)當(dāng)少于10－20年內(nèi)可提前開放檔案的量。因此。我們?nèi)匀豢梢酝茢啵耗衬晟形吹介_放期限的10－20年內(nèi)的可提前開放檔案量>同年延期開放的檔案量、

根據(jù)推斷1和推斷2，三個假設(shè)中，只有假設(shè)一成立，假設(shè)二、假設(shè)三均不成立。

2.4其他影響未到期檔案開放的因素。一是已公開現(xiàn)行文件。未到開放期限的館藏檔案中屬已公開現(xiàn)行文件范圍內(nèi)的檔案應(yīng)劃入開放檔案的范圍，二是政府信息公開。未到開放期限的館藏檔案中屬政府信息公開范圍內(nèi)的檔案也應(yīng)劃入開放檔案的范圍。這兩個因素均屬推動提前開放檔案的因素，如果考慮到這兩個因素的影響，某一年份延期開放檔案的數(shù)量將遠遠小于同年可以提前開放檔案的數(shù)量。據(jù)此，假設(shè)一成立。

3檔案館應(yīng)開放檔案數(shù)的計算與實際開放數(shù)的比較

實際情況與假設(shè)是否一致，需要通過檢驗。下面我們通過《中國檔案年鑒》統(tǒng)計資料中館藏量、接收檔案數(shù)、開放檔案數(shù)三個指標(biāo)間的數(shù)量關(guān)系對檔案館實際開放檔案情況做一些分析，

3.1檔案館應(yīng)開放檔案數(shù)的計算。檔案館應(yīng)開放檔案數(shù)的計算方法有兩種。一是到期應(yīng)該開放檔案數(shù)量＝10-20年前當(dāng)年館藏檔案數(shù)量。

例如：縣級檔案館2005年應(yīng)開放檔案數(shù)量=1985年館藏檔案數(shù)量?？h以上檔案館2005年應(yīng)開放檔案數(shù)量=1995年進館藏檔案數(shù)量。

同樣考慮到1995年《檔案法》修改前規(guī)定縣以上檔案館檔案進館時限同樣為10年，而1995年后縣以上檔案館進館檔案尚未到開放期，故可以統(tǒng)一按20年前進館檔案數(shù)為應(yīng)開放檔案計算。即：應(yīng)開放檔案數(shù)量=1985年館藏檔案數(shù)量。

二是到期應(yīng)該開放檔案數(shù)量=10-20年前當(dāng)年進館時檔案數(shù)量+10-20年前當(dāng)年已經(jīng)開放檔案(含中華人民共和國成立以前的檔案)。

例如：縣級檔案館2005年應(yīng)開放檔案數(shù)量=1985年進館時檔案數(shù)量+1995年已經(jīng)開放檔案f含中華人民共和國成立以前的檔案)?？h以上檔案館2005年應(yīng)開放檔案數(shù)量=1995年進館時檔案數(shù)量+1995年已經(jīng)開放檔案(含建國前的檔案)。

考慮到1996年《檔案法》修改前規(guī)定縣以上檔案館檔案進館時限同樣為10年，而1996年后縣以上檔案館進館檔案尚未到開放期，故可以統(tǒng)一按20年前進館檔案數(shù)為應(yīng)開放檔案計算。即：2005年應(yīng)開放檔案數(shù)量=1985年進館時檔案數(shù)量+1995年已經(jīng)開放檔案(含建國前的檔案)。

具體計算時使用哪一種計算方法，要根據(jù)已知統(tǒng)計數(shù)據(jù)而定。

3.2全國各級綜合檔案館開放檔案情況分析，下面我們使用“實際開放率”這樣一個指標(biāo)來對國家綜合檔案館實際開放檔案與到期應(yīng)開放檔案情況做一個比較。實際開放率就是檔案館實際開放檔案與到期應(yīng)開放檔案的比率。

實際開放率=檔案館實際開放檔案數(shù)／檔案館到期應(yīng)開放檔案數(shù)×100％

3.2.1使用方法一計算。①實際開放檔案數(shù)量采用《中國檔案年鑒》國家綜合檔案館基本情況1991－2005中的開放檔案(萬卷、萬件)項。

②到期應(yīng)開放檔案《當(dāng)代中國的檔案事業(yè)》(中國社會科學(xué)出版社，1987，北京，466)統(tǒng)計圖表中的全國縣以上檔案館館藏檔案情況。所以選擇《當(dāng)代中國的檔案事業(yè)》中的數(shù)據(jù)，一是因為《中國統(tǒng)計年鑒》沒有提供1990年前國家綜合檔案館基本情況；二是《中國檔案年鑒》1983—1987卷除1983年的館藏檔案統(tǒng)計數(shù)據(jù)為全國各級綜合檔案館館藏檔案數(shù)量外，其他年份的的館藏檔案統(tǒng)計數(shù)據(jù)均為不包括國家級檔案館在內(nèi)的各省、自治區(qū)、直轄市各級檔案館館藏檔案數(shù)量；三是按照一般規(guī)律，同一本書采用的統(tǒng)計口徑應(yīng)當(dāng)是相同的。《當(dāng)代中國的檔案事業(yè)》中1983年的館藏量統(tǒng)計數(shù)據(jù)與《中國檔案年鑒》1983—1987卷除1983年的館藏檔案統(tǒng)計數(shù)據(jù)相同。因此，我們認(rèn)為《當(dāng)代中國的檔案事業(yè)》中館藏量統(tǒng)計應(yīng)當(dāng)是全國各級綜合檔案館館藏檔案數(shù)量。

表1：2000年－2005國家各級綜合檔案館館藏檔案開放率

進館年度1980 1981 1982 1983 1984 1985進館年度館藏數(shù)2660－5164 5476 6003 7066(萬卷、萬件)

開放年度2000 2001 2002 2003 2004 2005

開放年度開放檔案數(shù)4072 4129 4301 4618 4868 5132(萬卷、萬件)

開放率153.08-83.9％84.33％81.09％72.63％

一表示當(dāng)年沒有統(tǒng)計數(shù)據(jù)。從表1我們可以看到：①除2000年外，其他年份實際開放率均沒有超過85％，最低是為73％。也就是說每年有超過15％的檔案是延期開放檔案，最多時為27％(超過應(yīng)開放數(shù)的1／4)。②平均開放率為80.34％。③開放檔案總量在增加，但實際開放率卻在下降。④2000年的高開放率與1980年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性有關(guān)。

如果說是到期檔案當(dāng)年還來不及開放，還需要時間整理，那么我們就將開放時間向后推遲一年，即1980年進館的檔案。2001年開放，同表1一樣的計算方法有表2：

表2：2000年－2005國家各級綜合檔案館館藏檔案開放率

進館年度1980 1981 1982 1983 1984 1985

進館年度館藏數(shù)2660 5164 5476 6003 7066

(萬卷、萬件)

開放年度2001 2002 2003 2004 2005 2006

開放年度開放檔案數(shù)4129 4301 4618 4868 6132 5700

(萬卷、萬件)

開放率155.23％－89.43％88.90％ 85.49％ 80.67％

①除2001年外，其他年份實際開放率均沒有超過90％，最低是為81％。也就是說每年有超過10％的檔案是延期開放檔案，最多時為19％。②平均開放率為86.12％。③開放檔案總量在增加，但實際開放率卻在下降。④2000年的高開放率與1980年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性有關(guān)。

從表3我們可以看到：①只有北京市、吉林省、上海市、浙江省、湖南省、貴州省、寧夏回族自治區(qū)7個省市區(qū)實際開放檔案數(shù)量超過了當(dāng)年應(yīng)開放館藏量。②開放率最高的為146.15％，最低的為3.97％，平均值為77.44％。③由于重慶市與四川省，廣東省與海南省在1985年時分別為同一省份，因此將2004年開放檔案數(shù)合并計算，開放率視為相同。

3.2.2使用方法二計算。由于一時無法獲得方法二中相關(guān)年份已經(jīng)開放檔案數(shù)據(jù)，暫時無法進行計算。

3.3國家綜合檔案館80.34％至86.12％的到期開放率意味著什么呢?我們只要做一點簡單的計算，就可以知道開放年度未開放檔案的數(shù)量。由于從理論

表3：2004年各省、自治區(qū)、直轄市各級檔案館館藏檔案開放率省市1984年館藏數(shù)

2004年年度檔案數(shù)

開放率

(萬卷)

(萬卷)

(％)北京市

68

97

142.65天津市

130

107

82.31河北省

204

145

71.08山西省

136

61

44.85自蒙古自治區(qū) 153

131

85.62

遼寧省

275

195

70.91

吉林省

129

133

103.10

黑龍江省

202

146

72.28

上海市

168

182

108.33

江蘇省

256

148

57.81

浙江省

153

154

100.65

安徽省

125

73

58.40

福建省

144

135

93.75

江西省

148

71

47.97

山東省

149

102

68.46

河南省

207

119

57.49

湖北瘩

199

181

90.95

湖南省

184

196

106.52

廣東省

99

80

海南省

4

84，85

廣西壯族自

57

35

63.16

重慶省

138

四川省

762

393

69.69

貴州省

126

133

105.56

云南省

116

95

81.90

西藏自區(qū) 302

12

3.97

陜西省

264

132

50.00

甘肅省

109

70

64.22

青海省

24

10

41.67

寧夏回族自治區(qū)13

19

146.15新疆雛吾爾自治區(qū)63

45

71.43

合計

4965

3543

77.44上講到期應(yīng)開放檔案數(shù)與當(dāng)年進館時的檔案數(shù)相等，只須再將到期沒有開放檔案的數(shù)量與當(dāng)年進館時的數(shù)量作一下比較。就立馬一目了然。

開放年度未開放檔案的數(shù)量=開放年度館藏檔案總數(shù)×(100％-到期開放率)。根據(jù)上面的公式，從表1和表2可以得出表4、表5。

表4：2000年一2005國家各級綜合檔案館館藏檔案

到期應(yīng)開放數(shù)與未開放數(shù)比較

進館年度

1980 1981 1982 1983 1984 1985

進館年度新增館藏數(shù)－－5164 312 527 1063

(萬卷、萬件)

開放年度

2000 2001 2002 2003 2004 2005

開放年度未來開放檔案數(shù)－－863 858 1135 1934

(萬卷、萬件)

從表4可見，2003、2004、2005三年的未開放檔案量均大于1983、1984、1985三年的新增館藏量。多數(shù)年份甚至于不到未開放檔案數(shù)的一半。在這種情況下說，綜合檔案館到期檔案1卷也沒有開放，雖然有些主觀武斷，但道理上是講得通的。

同樣，我們再將檔案實際開放年度向后推一年，有表5：

表5:2001年－2005國家各級綜合檔案館館藏檔案

到期應(yīng)開放數(shù)與未開放數(shù)比較進館年度1980 1981 1982 1983 1984 1985進館年度新增館藏數(shù)－－5164 312 527 1063(萬卷、萬件)開放年度2001 2002 2003 2004 2005 2006開放年度未開放檔案數(shù)－1469－546 608 871 1366(萬卷、萬件)

從表5可見，2003、2004、2005三年的未開放檔案量均大于1983、1984、1985三年的新增館藏量。多數(shù)年份甚至于不到未開放檔案數(shù)的一半。在這種情況下說，綜合檔案館到期檔案1卷也沒有開放，雖然有些主觀武斷，但道理上講得通。

4、結(jié)論

4.1各級國家綜合檔案館開放檔案的總量是在不斷上升，但開放率卻未必隨之增加，有時還出現(xiàn)了下降。因此，我們看檔案的開放，不能僅僅看開放的絕對數(shù)量，而要同時看開放檔案占全部館藏檔案的比例，看到期檔案開放的開放率。

4.2各級國家綜合檔案館80.34％至86.12％的到期開放率，各省、市、自治區(qū)各級國家綜合檔案館71.36％的到期開放率意味著當(dāng)年到期的檔案幾乎沒有開放1卷。當(dāng)年到期檔案的開放工作還沒有成為眾多各級國家綜合檔案館常規(guī)性工作，開放檔案工作在不少檔案館仍然只是階段性、突擊性的工作，在政府信息公開條例實施后，我們不僅僅要關(guān)心政府信息的公開，更要關(guān)注到期檔案的開放。千萬不能種了別人的田，荒了自家的地。

4.3各級國家綜合檔案館到期不宜開放檔案的延期開放是否報經(jīng)上級檔案行政管理部門，并獲得準(zhǔn)許，是值得引起我們關(guān)注與重視的問題。在依法治國、依法行政、依法治檔的大環(huán)境下，未經(jīng)報上級檔案行政管理部門，并獲得準(zhǔn)許，就延長檔案的不開放期限，是一種行政違法，或違規(guī)行為。應(yīng)當(dāng)給予糾正。特別在局館一體的體制下，原來檔案局對檔案館的外部監(jiān)督、上下監(jiān)督變成了內(nèi)部監(jiān)督、自我監(jiān)督，更容易使監(jiān)督流于形式，甚至于干脆連形式都不再走，將行政自由裁量權(quán)最大化，想開放就開放，不想開放就不開放。

4.4在目前的檔案開放條件下，可提前開放檔案的開放只是在查檔時根據(jù)所查找檔案的內(nèi)容隨機決定，并沒有經(jīng)過事前全面認(rèn)真的鑒定與甄別，因而也沒有列入已放檔案目錄。這就造成理論上有大量可提前開放的檔案，實踐中也的確向公眾提供可提前開放檔案服務(wù)，但在內(nèi)部管理統(tǒng)計上卻沒有任何顯示。