“我下去，你回去”的背后思考

本刊綜合

制度設想：我下去，你回去

日前，由全國人大法工委立法規劃室主任吳高盛、國務院法制辦政法司司長丁鋒以及山東省委政法委副書記孟富強等人組成的課題組在《學習時報》發表文章，建議建立一種信訪模式的制度設想：以國家信訪局等名義常駐省市，設立信訪接待地點，代表中央受理當地沒有解決的信訪訴求。變上訪人到北京上訪，為國家信訪局工作人員到地方接訪的“我下去，你回去”的接訪處理模式。

文章稱，現在信訪分散在各個部門，有國家信訪局、全國人大信訪局，各有關行政單位也設有專司信訪受理的機構。建議整合分散的信訪力量，以國家信訪局名義常駐到省市，與省市信訪人員一起受理辦理、督察督辦信訪事項。

吳高盛在文章中具體闡釋到，“我下去”，不僅僅是受理信訪，受理重信重訪，接待越級上訪，更重要的是要直接督促當地做好信訪辦理工作，直接對當地的辦理工作進行指導，深入研究帶有共性的難以解決的信訪事項。

對于基層政府頭疼的因鬧訪而“一票否決”的問題，吳高盛表示，對個別無理取鬧，違法上訪，嚴重危害公共秩序，破壞辦公秩序的行為，鎖定典型，選擇時機，理直氣壯地依法處理。不能簡單地對所有發生越級上訪地方的基層政府負責人實行“一票否決”。

“關鍵就是一定要有代表國家的、從北京來的機關和工作人員受理他們的訴求，聽取他們的呼聲，給他們一個說法，或者至少要慰藉他們由于種種原因已經被現實炙灼了的心靈?！眳歉呤⒄f。

地方的嘗試

其實，吳高盛文章中所闡釋的“我下去，你回去”的信訪制度，各地早已在進行摸索嘗試。

2004年，河南省就曾安排省、市、縣3級下訪干部共42664人走出機關，下到鄉村、工廠、社區，逐門逐戶排查矛盾和問題。4萬多下訪官員身負3項重任：一是調查處理尚未解決的信訪案件；二是排查可能引起上訪的各種社會矛盾和問題；三是督促健全完善信訪工作長效機制。

當地政府部門人士是這么介紹的：此次大規模下訪使河南官員群體真實地體會到了上訪者的訴求與痛苦，并深刻反思了問題的癥結，甚至良心受到了巨大的刺痛。

時任河南省委副秘書長的李新華曾在省信訪局副局長這個位置上工作了10年，他對下訪的初衷這樣闡述：“從全國來看，從總理到省委書記都在親自批閱群眾來信，從中央到省委對信訪工作要求之高、措施之具體、批評之嚴厲、責任追究之堅決也應該說是多年少有的。令人感到困惑的是，盡管我們下了這么大的力氣，全國的信訪總量還是有增無減。因此，我們必須冷靜反思了：問題到底出在哪兒？這也是促使省委決策4萬官員走下去，把矛盾解決在基層的動因之一?！?/p>

河南省高級人民法院副院長安東是駐馬店下訪工作大組的組長，他說省聯席辦向駐馬店市下訪工作組交辦的赴京到省上訪案件131件，已經圓滿辦結了127件?！斑@也提出了一個問題：為什么這次就能解決問題呢？解決上訪的關鍵是什么？是每一級官員都要負起責任。官員不作為，才是最大的危害?！?/p>

四川省眉山市也一直在進行變“上訪為下訪”的嘗試。早在2003年，眉山市就在市、縣、鄉（鎮）建立了“紀檢監察下訪工作隊”，干部們主動下訪、回訪。全市217個鄉鎮建立了“紀檢信訪接待室”，配備了263名專兼職“信訪干部”，全天候為民服務，被當地群眾比作“連心橋”、“便民橋”。這種做法還被在全省推廣。

2008年7月，根據中共中央決定，全國范圍的縣（市、區）委書記大接訪活動開始次第展開。根據要求，各地將對各種矛盾糾紛集中進行拉網式排查和化解，對反映出來的問題，要求登記建冊，落實責任，跟蹤督辦。區別于過往的歷次大接訪，對排查出的重大疑難案件，此次還將實行縣（市、區）委書記帶頭包案制，全程參與，直至徹底解決，這也是一種就地解決信訪問題的嘗試。

但是，這些嘗試并不是吳高盛所闡釋的常駐機構的形式，臨時派駐的結果是，往往下訪的干部還沒全部回來，新的上訪又已產生。

“危險傾向”與長效機制

實際上，更多的下訪工作隊員碰到的最關鍵也是最難處理的問題是“對上級負責”和“對人民群眾負責”如何對接。

河南省委宣傳部的干部劉國明認為，在下訪與上訪不同主體的利益權衡中，“對上級負責”與“對人民群眾負責”的關系如果擺不正，下訪干部和地方領導中一樣會出現形式主義、弄虛作假、欺上瞞下、匆匆結案的做法，更會在黨和人民群眾之間形成一道看不見摸不著的墻，嚴重破壞黨群關系、干群關系，造成上訪量的增加。

“這更是一種危險的傾向。”劉國明說。

官員下訪一方面群眾看到中央、省里重視社會穩定、下大力氣抓信訪了，主觀上便會認為，時機終于到了，問題應該解決了。但是由于政策缺位等種種原因，有相當一部分問題目前尚無法解決，巨大的心理落差有時甚至會激化矛盾。

可以肯定的是，造成民眾上訪的成因在于體制不順，而能夠動員如此眾多的官員下訪，實際上是依托體制性的優勢來化解體制性的劣勢。

此種模式在理論和現實層面都有爭論，但不爭的事實是，通過“下訪”，部分上訪者多年不能解決的問題得以解決。而深層次的問題是，這種模式可以持續多久，而“上訪”這一中國特有的現象何時才能消失？

4月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發了《關于領導干部定期接待群眾來訪的意見》、《關于中央和國家機關定期組織干部下訪的意見》、《關于把矛盾糾紛排查化解工作制度化的意見》等三個文件。文件指出中央和國家機關有關部門將抽調干部，組成中央信訪工作督導組開展下訪工作，每年至少一次。這是中央針對信訪問題的又一重要舉措，顯示了中央解決信訪問題的決心。

該不該下去？

吳高盛的文章發表后，爭議隨之而來。

中國社科院農村發展研究所副研究員于建嶸說，他并不贊成在地方設常駐點的做法，“國家信訪局是秘書機構，不應設派出機構。因為信訪局只是反映情況，并不是解決問題的機構。只有司法機關這樣能夠解決問題的機構才應該設立基層機構?！?/p>

有干部認為，現行的信訪局機構職能太弱，權力太小，很多事情無能為力，這就逼著他們建立另外一種工作方式，嘗試解決問題的途徑?！拔覀兛梢耘筛刹咳ヱv村扶貧，為什么不能派干部下去解決信訪問題呢，這其實也是一種行政救助的手段?！?/p>

“1993年以來，中國社會出現了新中國成立以來的第三次信訪洪峰，信訪量連續11年呈持續上升趨勢，這10多年，各級信訪部門只起了一個‘緩沖帶的作用，有些具體問題沒能得到解決。”李新華認為。

另外，信訪法律法規不夠健全和完善，部分信訪人依法信訪觀念淡薄，信訪工作人員法律素質不高等因素，都已成為影響中國信訪制度改革的重要因素。

專家表示，解決信訪問題，不僅是信訪干部臨時下訪還是長期駐扎權力的問題，而且是信訪之外的權力運作、權力模式、權力的監督制約機制有沒有真正建立起來的問題?？梢哉f，問題似乎發生在信訪領域，而問題的解決則在信訪之外。換句話說，上訪人的合理訴求如果得不到解決，就算把國家信訪局派駐到村，也一樣阻止不了“心向北京”。

只有通過劃分中央和地方各級信訪機構之間的權力和責任界限，增強各種信訪組織之間的協調和溝通能力，才能真正形成中央提出的統一領導、部門協調、統籌兼顧、標本兼治、各負其責、齊抓共管的“大信訪”格局。