城市化進展中“城巾村”土地權益探析

梁美光

摘要：“城中村”是我國城市化進程的快速發展的必然結果，其根本形成原因是土地的=元所有制結構，“城中村改造”只有解決了土地二元所有制問題，“城中村”才能成為真正意義上的城市，而要解決土地的二元所有制問題也只有通過征用途徑來完成。

關鍵詞：城中村；土地所有權；土地使用權；征用

中圖分類號：F293.2文獻標識碼：A文章編號：1672-3198(2009)12-0256-02

1城市化“城中村”現狀及形成原因

所謂“城中村”，是指在城市高速發展的進程中，由于農村土地全部被征用，農村集體成員由農民身份轉變為居民身份后，仍居住在由原村改造而演變成的居民區，或是指在農村村落城市化進程中，由于農村土地大部分被征用，失地農民保障措施滯后于時代發展步伐、游離于現代城市管理之外的失地農民仍在原村居住而形成的村落，亦稱為“都市里的村莊”。通常所說的“城中村”，僅指在經濟快速發展、城市化不斷推進的過程中，位于城區邊緣農村被劃入城市規劃區內，在區域上已經成為城市的一部分，但在土地權屬、戶籍、行政管理體制上仍然保留著農村模式的村落。莆田市80年代城市面積為10平方公里。到了90年代中期為20平方公里。隨著莆田市行政區域調整，將原先莆田縣和兩個區重新調整為四個行政區。這一來城市面積擴大到90平方公里。(1)秀嶼區：將原先的秀嶼鎮三分之二的面積規劃為城市，約15平方公里；(2)涵江區：將原先的江口鎮、三江口鎮、梧塘鑲、涵東辦事處、涵西辦事處、白塘鎮、國歡鎮等部分或全部鄉鎮規劃為城市，將城區面積擴大到25平方公里；(3)城廂區：龍橋辦事處、鳳凰山辦事處、霞林辦事處、華亭鎮等部分或全部鄉鎮規劃為城市，將城區面積擴大到25平方公里；(4)荔城區：鎮海辦事處、拱辰辦事處、西天尾鎮、新度鎮，黃石鎮等部分或全部鄉鎮規劃為城市，將城區面積擴大到25平方公里。為了弘揚媽祖文化，2007年，莆田市召開“兩會”期間，以地方性法規形式確定建設媽祖城。媽祖城開發建設按近期、中期、遠期三個階段推進，近期(核心區)5.68平方公里(三年內基礎設施建成并初具規模，五年基本建成)，中期16平方公里，遠期與湄港新城融為一體用地面積達到60平方公里。那么莆田市將越來越多農村沒有改造直接成為“城中村”。

究其原因，從客觀上來說，是我國城市化進程的快速發展的結果，如莆田市行政區劃經國務院批準重新劃分，撤消莆田縣成立荔城區、城廂區、涵江區和秀嶼區。城市建成區面積不斷擴大，需要通過征收周邊農村的耕地獲得擴展的空間。土地被征用了，當地的農民，卻仍然留在原居住地，并且保有一部分供他們建房居住的宅基地。一場“城市包圍農村”的運動隨即發生了。村莊進入城市，形成了“城中村”。從主觀上來說，是我國城鄉二元管理體制及土地的二元所有制結構所造成的，這也是深層次的制度原因。所謂城鄉二元管理體制，是指“城市”和“農村”分屬不同的管理模式，二元所有制結構是指城市的土地屬于國家所有，而農村的土地屬于農村集體所有的。土地的二元所有制結構是造成“城中村”形成的根本原因。二元所有制結構使得農村村民可以低價甚至無償地取得土地的使用權，集體將宅基地按戶劃撥，由各戶村民自行建設后租出獲得盡可能的租金，土地和房屋租金收益最大化的結果致使“城中村”形成的進一步加劇。故而我國“城中村”的改造也應從根本的土地制度及權利開始。

2“城中村”土地權利現狀

“城中村”現狀的土地權利包括土地所有權狀態和土地使用權狀態兩者情形。

2.1“城中村”土地所有權狀態失地農民

根據《中華人民共和國土地管理法》第2條規定；“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。”即所謂的“土地的二元所有耐結構”。土地所有權狀態依據《中華人民共和國憲法》第10條、《中華人民共和國土地管理法》第8條規定，具體劃分為“城市市區的土地屬于國家所有”，“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外。屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”。由于“城中村”在城市化不斷推進的過程中，位于城區邊緣而被劃人城區，成為城市的一部分，既有城市的一些習性，又擺脫不了農村固有的特質，是二者的混合體。“城中村”土地的所有權狀態大體可分為三類：(1)已“撤村建居”，土地被國家全部征用，農民不再享有集體土地所有權，村已經被城市完全包圍，原農民已全部轉為居民，只是保留著農村傳統的生活習慣。這是通常所說的廣義上的“城中村”，它經過改造已融人城市之中，不再是“城中村”改造的對象。(2)正在“撤村建居”。土地大部分被征用，土地所有權部分屬于國家所有，部分屬于集體所有，但原農民未轉為居民。(3)尚未“撤村建居”，但已列入城市框架范圍，土地全部仍屬于集體所有。后兩種村的情形是狹義上的“城中村”，是通常所說的要改造的“城中村”。“城中村”中存在的土地所有權狀態即有國有土地所有權與集體土地所有權兩類，兩種土地所有權從表象看，僅是所有權主體不同而已，但其實質是不平等的，“城中村”土地所有權往往表現國家所有權借助“公共利益的需要”而不斷地擴大，“城中村”集體土地所有權逐漸縮小的趨勢；同時也表現集體土地所有者已經看清國家征用土地不完全是出于“公共利益的需要”，為征用后轉讓土地使用權獲得商業上的利益，因此，農村集體在土地所有權交易中開始嘗試用市場價格討價還價，甚至漫天要價，憑此來保留其土地所有權，村落在城市中得以延續。

2.2“城中村”土地使用權狀態

土地使用權是指土地使用者在法律允許范圍內對土地享有占有、使用、收益與處分的權利，即依法取得利用土地的權限。由于兩種土地所有權存在本質的差異，相應其土地使用權也不完全一樣，國有土地使用權僅有一種形式，而集體土地使用權又可分為宅基地使用權、農用地使用權與非農用地使用權。集體土地使用權與國有土地使用權雖在性質上都有物權性質，屬于他物權的范疇，但集體土地使用權比國有土地使用權具有更多的限制：(1)宅基地使用權依法不能轉讓、抵押；(2)只有依法承包并經發包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村集體荒地的土地使用權和抵押鄉(鎮)村企業廠房等建筑物涉及所使用范圍內的集體土地使用權可以抵押；(3)集體土地使用權不能用于租賃；(4)集體土地使用權不能作價出資或入股。這些限制使得集體土地使用權在實質上與國有土地使用權不平等，使集體土地使用權的功能上僅限于住宅、農業用地。而在“城中村”區域里，這兩種土地使用權并存但在效能上差距很大，突出表現為土地使用權所產生的收益上，國有土地使用權人所獲得的利益遠大于集體土地使用權所獲得的利益。利益上的刺激與誘惑，使得集體土地使用權人不再安分于土地使用的各種規范之中，突破了原規則，尋找與國有土地使

用權對等的利益。這就必然出現了“城中村”現實存在的情形：(1)大量的違章違規建筑存在，而沒有任何規劃與建設部門的批準；(2)存在大量亂占、亂圈地現象；(3)非法租賃土地；(4)以土地入股開辦各種實業；(5)用集體土地抵押貸款；(6)用集體土地進行非法的房地產開發、經營等。由于“城中村”集體土地的邊緣性、稀缺性、區位性、固定性，多樣性，復雜性以及相比較于國有土地使用權的低廉性，是它擁有旺盛的需求市場，土地使用權的差別使“城中村”得以客觀存在。

3現階段“城中村”改造實踐中土地權利的處理

通過上述的分析可知，“城中村”是我國城市化進程中的必然產物，而它在現實中已發展成為我國城市發展的障礙。目前各地城市都在對其進行著相應的改造，在改造的過程中，必須要面對形成“城中村”的根本原因，解決土地二元所有制問題，根除二者之間的差距，才能從根本上完成“城中村”的改造。在實踐中，針對土地權利這一根本問題，通過“土地集體所有轉為國家所有”的做法。“土地集體所有轉為國家所有”這一行為具有以下特點：(1)土地所有者的主體發生了根本的變化。土地所有權主體由原來的農村集體，包括鄉集體、村集體、村民小組，全部變為國家；(2)土地的性質也發生了根本的變化。由原來的集體所有變為國家所有；(3)土地的權能也發生了根本的變化，原來集體土地使用權不能進行的抵押、租賃問題在土地的所有權轉變后得以解決。伴隨這一根本轉變的同時是農民身份的改變，全部脫農民戶籍而成為城市居民，一切納入城市化的管理，建筑要進行規劃，醫療、保險均按城市居民對待。

“土地集體所有轉為國家所有”的做法似乎從根本上已改造了“城中村”，解決了土地二元所有制的問題，成為一種可行的方案。透過實踐的背后，我們隱隱感到一種疑慮，這一合法行為的公平性明顯存在著質疑：集體土地所有權變為國有土地所有權后，所有權人以其永久所有權換取了有期限的使用權，對于原集體土地所有人權而言，在與國家就土地所有權的交易中，付出的代價太大，交易成本過高，存在明顯的不公平，具有不可交易性。

4“城中村”改造中土地權利解決的途徑

既然“城中村”在地域上已經屬于城市的一部分，“城中村”內的人理應與城市居民應享有同樣的待遇，最直接的體現是財產的所有權，“城中村”的房屋也應該向城市中的其他房屋一樣，可以進行自由的轉讓，根據我國房地產法關于“房隨地走”的原則規定，說到底是其房屋的土地使用權的性質必須是國有土地使用權。要使集體土地使用權變為國有土地使用權，其前提必須是集體土地所有權變為國有土地所有權；根據我國《憲法》第10條和《土地管理法》第2條的規定，只能是采取“征用”途徑，通過征用，使農村集體土地所有權轉變為國有土地所有權，才可從根本上解決“城中村”形成的原因，因為它符合征用的條件。根據我國《憲法》第10條和《土地管理法》第2條的規定，征用的條件必須是“為了公共利益的需要”，且國家給予必要的補償；而“城中村”改造的目的就是“為了公共利益的需要”，是為了“城中村”內居住的居民、外來人員的利益，為了整個城市的政治、經濟、文化的協調發展，同樣也是為了國家、社會的利益的而改造，“城中村”改造的目的屬于公共利益的范圍；而且在集體土地轉變為國有土地的同時國家也給予相應的補償，只不過與通常征用集體土地的貨幣補償方式不同而已，“城中村”改造中的補償方式包括農民身份轉變為居民，以及因身份改變而獲得的各種物質利益，如可以享受到醫療保險、失業保險、居民的最低生活保障等，同時還有長期的國有土地使用權。

因此，“城中村”改造中，要解決“城中村”形成的根本原因，就必須解決土地二元所有制問題。而要解決土地的二元所有制問題也只能通過征用途徑。在征用集體土地的過程中，應處理好土地所有權與土地承包權的關系，其實質是土地法與農村土地承包法的關系問題。土地承包經營權是公民和集體經濟組織依法對集體所有或者國家所有由集體使用的土地所享有的承包經營的權利。由于聯產承包責任制是我國農村土地的基本經營制度，它是農村家庭聯產承包責任制在法律上的具體體現。農村土地承包經營權的產生以集體土地所有權和國有土地使用權的存在為前提。在征用集體土地的過程中，應先由農村集體解除農村土地承包合同，并給與相應補償，土地使用權由集體收回后，國家才開始征用。