關于產業振興規劃的幾個問題

盧世琛

一、產業振興規劃的產業經濟特點

(一)十大產業的基本特點

1、在國民經濟中占有重要地位

2007年九大工業增加值總計約占全部工業增加值的80%,相當于GDP的40%左右。其中,包括了我國主要的支柱產業和傳統優勢產業。

2、產業分布的多層次性

振興規劃所覆蓋的產業,既有鋼鐵和有色金屬等原材料工業,也有紡織和輕工業等低加工度的傳統產業,還有裝備制造、電子信息、汽車和船舶等高加工度組裝型工業。石化工業是領域較寬的裝置型產業,其產品和生產過程兼有多方面的產業特征。

3、產業的關聯性

一是原材料工業與加工工業間在產業鏈上密切上下游相關。二是在工業化的過程中,振興規劃中的產業之間存在著從低加工度工業向高加工度工業演進的趨勢。物流業雖屬第三產業,但它的產生源于工業(第二產業)的社會化,而其進一步的發展又必將有力地推進和深化工業的發展和社會化。因此,十大產業是一個相對完整的整體。

(二)產業振興規劃的共同點

1、立足現實,面向未來

一是立足于產業解困,振興規劃推出了一系列扶植政策。二是針對產業長期存在的突出矛盾,振興規劃提出了相應的舒緩措施。三是對若干關系產業發展的重大戰略,也做出了相應的安排和規定。

2、振興規劃都包括了市場戰略、技術進步政策、產業組織政策、財政金融扶植政策等方面內容

市場戰略。一是堅持了“兩種資源、兩個市場”的發展戰略,在積極擴大內需的同時,強調要穩定國際市場的份額,這在傳統產業和原材料工業的規劃中尤為明顯。例如,紡織工業開拓農村市場,促進產業用紡織品應用和拓展多元化出口市場,穩定國際市場份額的政策;鋼鐵工業拉動國內鋼材消費和實施適度靈活的出口稅收政策、穩定國際市場份額,整頓鐵礦石進口市場秩序的政策;有色行業充分利用國內外兩種資源,增強資源保障能力和支持高技術含量、高附加值深加工產品出口等政策。二是在高加工工業的規劃中,除了實現重點產品國內制造和推進裝備自主化的政策外,也強調要支持有競爭力產品的出口繼續實行“走出去”戰略。例如,在船舶工業,強調要擴大高技術高附加值船舶、海洋工程裝備國際市場份額;在電子信息產業,提出了促進發展服務外包,支持企業“走出去”建立研發、生產基地和營銷網絡。三是針對國內汽車市場銷售連續下滑和船舶工業的特殊困難,提出了應對措施。例如,在汽車工業,提出了若干鼓勵小排量車消費和農民購車方面的鼓勵政策,并再次強調清理取消限購汽車的不合理規定;在船舶工業,針對受金融危機影響船東已簽合同延期執行的問題,規劃提出了支持大型船舶企業和航運企業按期履行造船合同的融資措施,并采取鼓勵措施支持購買棄船。

技術進步政策。一是在傳統產業,強調了生產手段的技術進步和自主知名品牌的建設。例如,輕工業,提出加快造紙、家電、塑料等行業的技術改造;紡織工業,規定在新增中央投資中設立專項,重點支持紡紗織造、印染、化纖等行業技術進步,推進高新技術纖維產業化;培育具有國際影響力的自主知名品牌。二是在高加工工業,則強調裝備制造工業要在共性技術和基礎件、零部件制造加工技術的突破;電子信息產業要著重建立自主可控的集成電路產業體系、新型顯示產業發展瓶頸、軟件產業自主發展能力。三是依據相關產業和產品發展的趨勢,強調要加大新產品開發的力度。

產業組織政策。一是針對各個產業共同存在的產能過剩問題,規劃強調淘汰落后生產能力,限制新項目上馬。二是針對各個產業組織結構中存在的過于分散和產業集中度低的狀況,明確提出了兼并重組的要求,強調要大力發展企業集團和產業集群。三是在輕紡等傳統產業規劃中,順應產業區域布局調整的趨勢,強調要優化區域布局,推動產業轉移,培育發展特色區域。四是在裝備制造業,規劃則進一步提出了要發展具有工程總承包、系統集成、國際貿易和融資能力的大型企業集團的目標。

財政金融政策。一是針對當前各個產業經營中資金相對緊張的現狀,要加大了信貸投放的規模。二是對出口比重較大的產業,提高了出口退稅的力度,加大出口信貸的規模。三是在裝備制造業實行關鍵部件及原材料,免征關稅和進口環節增值稅的政策。四是在汽車和船舶工業,對購置小排量車,對老舊汽車報廢更新、農民換購輕型載貨車以及微型客車,內銷遠洋船等,給予了特殊的優惠政策。

特別重視自主創新。在此次產業振興規劃中,重視自主創新是一個共同和重要的特點,這既是著眼于當前各個產業存在的問題,也強調產品的升級和創新能力的建設。例如,船舶工業要發展海洋工程裝備,對散貨船、油船、集裝箱船三大主流船型進行優化升級,提升高技術高附加值船舶設計開發能力;汽車工業要加大新能源汽車及零部件的發展;電子信息工業要重點提升集成電路、新型顯示技術和軟件產業的自主創新能力建設等。

對老問題的解決提出了新要求。毋庸諱言,產業振興規劃中的有些政策針對的是產業發展中的老問題,如控制總量、淘汰落后產能,推進企業聯合重組,清理取消限購汽車的不合理規定,完善能源產品價格形成機制,開拓農村市場等,但在新形勢下,對這些問題提出了明確要求和解決問題的舉措。

(三)產業振興規劃中的特殊政策

1、產業特征所決定的特殊政策

振興規劃覆蓋的產業存在著差異,因此,振興規劃的著眼點也不盡相同。對傳統產業的要求著力較多的是市場發展、產業組織等方面,如增加國內有效供給、保持出口市場份額、優化布局等,并要在增加農民就業和收入、促進城鎮化發展等方面發揮著重要作用。對原材料工業,政策較多地側重于整頓鐵礦石進口市場秩序,規范鋼材銷售制度、建立產銷風險共擔機制,充分利用國內外兩種資源以及加快產業的重組等方面。

而對高加工工業,則更加強調自主創新能力建設、加快完善產品標準體系、重點產品的國內制造和裝備自主化等方面的要求。這些政策導向,一方面在客觀上確是產業發展的重點和難點;另一方面還有深層次的政策涵義。一是加快裝備和電子信息業是產業演進的客觀要求;二是裝備和電子信息業是國民經濟的“裝備部”,其技術進步的狀況決定著其他部門的發展趨勢;三是這些產業的自主發展能力又在很大程度上決定著其自身的發展后勁。因此,無論是加快推進工業化進程還是促進產業結構的高度化,就要抓住這些產業發展的關鍵領域。

2、在振興規劃中,也就各個產業發展中的特殊問題,制定了若干特殊政策

例如,紡織工業的建設新疆優質棉紗、棉布和棉紡織品生產基地;輕工業的強化食品安全,加大對制售假冒偽劣產品違法行為的懲處力度和擴大家電下鄉品種等政策。又如,汽車工業加快節能和新能源汽車在大中城市推廣,船舶工業發展修船業、規范發展拆船業的政策。再如,裝備工業國產首臺(套)裝備風險補償機制,電子信息工業的調整高新技術企業認定目錄和標準等。這些政策安排,在解決各個產業當前困難的同時,也為其未來發展提供了新的平臺。

現在,十大產業振興規劃都已出臺,從規劃制訂的過程和主要內容看,此次有關部門下了大決心和大“本錢”,可以說能給的政策都給了,能做的規定都定了;各產業部門要求的政策也大都得到了滿足。今后的關鍵在于認真加以落實。

二、實現產業振興規劃要注意的幾個問題

(一)產業振興規劃與金融、財政和區域政策的協調問題

產業振興規劃作為特定時期的產業政策和規劃,在宏觀調控政策體系中,側重于經濟結構的問題,由此產生了與總量性政策的協調問題。與此同時,規劃覆蓋產業生產能力的區位,特別是新項目的地理位置,也有一個要與現行區域政策和功能區定位相適應的問題。

1、金融政策

一是在當前適度寬松的金融條件下,政策和資金如何落實到相關的產業,如何舒緩中小企業融資難題,落實諸如輕工業振興規劃中提出的“對基本面較好但暫時出現經營和財務困難的企業給予信貸支持”的政策,仍需綜合部門和相關產業相互配合。二是努力增加出口,穩定國際市場份額,是振興規劃中主要市場戰略之一。要實現這一目標,除財政政策外,如何在把握全局和國內外經濟關系,穩定匯率及其預期條件下,使匯率成為有利和支持出口的政策,值得深入研究。三是利率水平的調整,要有利于金融機構放貸和企業增加投資。四是從國外產業的經驗看,加強銀行和產業間的“融合”,是產業發展重要的途徑。在我國也曾有一些嘗試,但總體上進展不大。在當前振興產業的過程中,要積極探索符合我國所有制特征和監管特點的新型銀企關系,為集生產、投融資、商貿一體的企業集團發展服務。

2、財政政策

一是出口退稅對于出口導向型產業影響較大,在未來該政策仍有加大的空間,可依據全球經濟的走向,再做必要的調整。二是在各項振興規劃中,產業組織政策都強調了兼并和重組。要實現這個目標,需要多方面政策的支持和配合。其中稅收政策中的稅收返還尤為重要,特別是跨省區劃的返還政策有待進一步完善。

3、區域政策

一是產業振興規劃要與現有的大區域發展部署,即東部率先發展、中部崛起、東北老工業基地改造、西部大發展的格局相協調,要與主體功能區的定位相協調。二是我國正經歷著沿海地區勞動密集型產業向中西部地區轉移的過程,當前要進一步強調各級政府經濟社會政策引導作用,減少制度和政策的摩擦,降低轉移的社會成本,加快轉移的步伐,爭取盡可能大的效果。三是從長遠趨勢看,產業振興要進一步與區位優化相協調。例如,長三角、珠三角、環渤海地區要進一步發展優勢加工工業,特別是機械、電子等制造業,而在中部黃淮海地區、東北吉林、黑龍江等省區發展種植業和以糧食轉換為主的養殖業,在西部大力開發草場畜牧業,應是我國大的產業結構調整的方向。與此同時,在資源優勢明顯的地區,應加大特色產業的發展,形成全國性的特色園區。

(二)產業振興規劃與改革的關系

應對亞洲金融危機的經驗表明,宏觀調控中的擴張性的財政政策是重要手段,但住房制度改革及其房地產市場的發展、國有經濟戰略性改組以及由此帶來的非公經濟發展和加入WTO對我國經濟融入全球化所產生的巨大影響,同樣是實現過去8年經濟高增長的重要因素。因此,產業振興也有賴于我國改革的深化。

1、發展直接融資

實現產業振興規劃,發展直接融資是解決資金來源的主要渠道。當前要深化改革,解決或化解證券市場的體制性缺陷。同時,要大力發展債券市場,為符合發債條件的大企業拓展債券的品種,并積極做好電子信息等產業中小企業集合發債工作。

2、地方政府的融資問題

如何在現有體制下,解決地方政府的融資問題,實現其財政的可持續性,除了中央政府代為發債和金融機構的額度授信外,還應鼓勵政府和企業的跨地區投資,以解決資金來源問題。

3、深化行政體制—投資體制的改革

要進一步深化地方政府行政體制改革,規范其行政職能。在振興產業的項目投資中,要堅持誰投資、誰受益,誰決策、誰承擔風險的原則,進一步深化投資體制改革,避免傳統計劃體制的復歸。

(三)產業振興規劃與培育新經濟增長點的關系

近年來,為了增強我國經濟發展的后勁,相繼推出了新能源、新材料、生物醫藥,航空和航天、海洋工程、軟件開發等六大新經濟增長點。其中有些內容已包括在產業規劃之中,但大部分未列在規劃之內。因此,要處理好振興規劃和培育新經濟增長點的關系。一是相關產業如裝備制造和電子信息產業等,要努力為這些新增長點的發育服務。二是在產業振興過程中,要大力發現和扶植產業內新的增長點,如高技術高附加值船舶、發展海洋工程裝備和通信設備、信息服務、信息技術應用等。三是大力培育諸如服務外包、文化創意等前景良好的產業,為我國經濟增長提供更多的支撐點。

(四)產業振興規劃與企業的關系

產業振興離不開企業,特別是離不開核心企業。一是企業要成為產業振興的主體。在落實振興規劃的過程中,具體的目標和實現目標的路徑,要尊重企業的自主選擇權。二是要完善公司治理結構,加強企業管理。面對危機,逆勢而上,強化和創新企業管理,將原有粗放的管理和生產提升到集約化軌道,大力推進管理的現代化,是我國企業積極應對危機的正確選擇。

三、幾個值得進一步研究的問題

(一)要加強產業經濟的研究

一要加強研究機構和有關部門、行業協會的合作,深入產業振興的實際,深化研究選題;二要穩定現有的研究機構和人員,建議工業主管部門重組或整合專門的產業研究機構;三是增加課題及其經費的投入。

(二)發揮行業協會的作用

在產業振興的過程中,要積極發揮行業協會的作用。應盡快調整全國性行業協會“掛靠”在以管理央企為主要職責的國務院國資委名下的狀況。二是在國家行政運行中,要為中介組織履職留出必要的空間。三是加強行業協會自身能力建設,要加強行業統計、行業技術標準的修改和制定等基礎性的工作,加強產業發展規劃的研究,為企業和政府的決策服務。

(三)要結合國情和世界經濟走勢,研究我國未來產業發展的總體戰略

在產業振興過程中,還有一個問題值得認真思考和研究:我國的工業化已進入中期,工業生產體系和布局基本完成,同時,我國是一個人口大國,“二元結構”的特征明顯,城鄉和地區的發展差異巨大,國內的人均資源相對不足,難以進一步有力地支撐工業化進程。特別是在新經濟泡沫破裂后,全球技術進步趨向尚未明確和技術創新動力明顯不足的條件下,未來引領我國國民經濟發展的主導和優勢產業是什么?是否依然是滿足“10萬元級”消費需求的住房、小汽車+裝備制造業?如何正確處理“充分就業”和產業高度化及其所帶來的資本對勞動力替代?如何協調城鄉關系,逐步緩解“二元結構”所引致的各種矛盾?這些相互關聯的問題都值得認真思考。

從全球經濟發展的格局看,我國的經濟結構確實存在產能過剩、內需不足、外貿依存度高、資源消耗大、產品技術含量低、產業結構處于國際分工低端等弊端。長期以來,從較早的提高國民經濟集約化水平的提出起,轉變經濟發展方式一直是我國經濟戰略中的一項根本任務。因此,盡管產業振興規劃在總體定位上說是為了應對國際金融危機而制定的中短期規劃,在貫徹和落實的過程中,還有個把握和順應經濟發展方式轉變,化解上述弊端的戰略任務。我國的工業化走了一條不同于西方先進國家的道路,這些問題的答案也應在有中國特色的新型工業化模式中去尋找。

(作者單位:中國社科院辦公廳)