四萬億投資計劃的就業效應評估及建議

張　帥　張本波

一、我國投資的就業效應

評估投資對就業的拉動作用,最常用的指標是投資的就業拉動系數,即“新增單位投資創造的就業崗位”。由于統計口徑的變化,2003年之后統計局不再發布按行業分的就業人員數,而只統計按行業分的城鎮單位就業人數。為此,我們通過計算城鎮單位就業和城鎮固定資產投資的關系,來估算我國投資的就業效應。

(一)近年來我國新增投資的就業拉動作用趨于下降

投資是拉動就業增長的重要因素,近年來我國投資保持了快速增長,有效促進了就業增長。但從單位投資創造的就業崗位來看,投資的就業拉動作用有所下降。2005年每億元城鎮新增固定資產投資可增加67.5個城鎮單位就業崗位,到2007年下降到46.2人,3年平均為56.21人。如果按照2003年的統計數據,城鎮單位就業占我國從業人員比重的14.7%,那么,每億元新增固定資產投資約增加就業崗位382人(見表1)。

(二)建筑業和現代服務業投資的就業拉動效應顯著

投資領域不同,其就業拉動效應存在顯著差異。建筑業是典型的投資拉動型就業,長期以來,我國建筑業就業規模一直保持快速增長態勢。最近3年建筑業每億元新增固定資產投資可以增加1550個就業崗位。其次,在現階段,現代服務業投資也會創造較多的就業崗位,其中,金融服務業、租賃和商務服務業每億元投資也可增加1000左右的就業崗位。同時,公共服務業投資對于拉動就業也有顯著的作用,如衛生、社會保障和社會服務領域的新增投資,可增加300個以上的就業崗位(見表1)。

二、我國4萬億投資計劃的就業效果測算

創造就業崗位4萬億投資計劃的主要任務之一。投資的就業效應,可以分為階段性效應和長期性效應。階段性效應是指投資項目建設期間創造的就業崗位,一般隨著項目建設的完成而消失,又稱為項目性就業。長期性效應是投資項目建成后創造的就業崗位,也稱為生產性就業或運營性就業。

以下我們分別測算4萬億投資就業的長期性效應(運營性就業)和階段性效應(項目性就業)。

(一)長期性就業:約560萬人

由于不同行業投資之間存在較大差別,因而在判斷投資計劃的就業拉動作用時,需要根據資金投向做具體分析。

第一,確定投資領域。根據發改委對4萬億投資計劃重點投向和資金的測算,投資項目建成后的行業主要包括:房地產業;交通運輸業;電力、水、天然氣的生產和供應業;公共服務業;水利、環境和公共設施管理業;制造業等;另外,災后重建投資則是以基礎設施建設為主,并覆蓋多個領域(詳見表2)。

第二,推算新增城鎮單位就業數。按照2007年的統計,以上6個行業每億元新增投資對應的新增城鎮單位就業分別為8.64人、1.41人、15.8人、306.59人、14.71人、52.53人。而災后重建投資的就業拉動系數我們取全國平均水平56.21人。據此,可測算出新增城鎮單位就業規模為152萬人(詳見表2)。

第三,推算新增運營性就業崗位。根據2003年城鎮單位就業人數占各行業就業人數的比重(見表1中第6列),推算4萬億投資拉動的運營性就業崗位。2003年,城鎮單位就業占全國就業人員的比重為14.7%,其中,建筑業中城鎮單位就業人員比重較低,僅為21.4%;制造業為35.9%,交通運輸和倉儲郵政業為30.5%;房地產、公共服務等行業幾乎全部為城鎮單位就業。據此,我們推算4萬億投資項目建成后可創造就業崗位約為560萬人(見表2)。

(二)階段性就業:4860萬人

項目實施過程中的就業崗位,主要集中在建筑工程領域,包括房地產開發、農村民生工程和基礎設施建設、鐵路共公路等基礎設施建設和電網改造、災后恢復重建等。據統計,在房地產開發中,建筑工程投資約占總投資的40—60%;基礎設施建設中建筑工程投資約占30%;災后恢復重建投資中建筑投資約占20%。據此,我們推算,4萬億投資中新增建筑工程投資約為9610億。

我們采用建筑業投資的就業拉動系數,即每億元新增投資相應增加城鎮單位就業1063人,那么總共可增加城鎮單位就業1021萬人。同時,在建筑業從業人員中,城鎮單位就業比重約為22%,因此,只考慮建筑工程投資,4萬億投資帶動的建筑工程類項目性就業約為4860萬人(見表3)。

另外,公共服務業領域、節能減排和生態工程、以及自主創新和結構調整領域的投資,也會創造相應的階段性就業機會,但不同類型項目之間存在較大差異,新增就業崗位規模難以具體測算。因此,4萬億投資項目建設過程中,創造的階段性就業崗位不低于5000萬個。

(三)影響投資就業拉動效用判斷的因素

根據以上分析,4萬億投資可直接創造就業崗位5600萬左右。其中,在項目建設過程中可創造直接就業崗位5000萬左右;項目建成后可直接增加就業崗位560萬左右。但由于缺乏常規性就業評估機制和就業統計體系,對于投資就業拉動作用的判斷,還須統籌考慮以下不確定因素的影響,并通過對具體投資項目的調研進一步加以修正。

第一,應考慮到統計數據的局限性。一方面,我們對各行業投資就業拉動作用的測算是建立在歷史數據基礎上;另一方面,由于統計數據缺失,只能通過城鎮單位就業推算各行業就業數據,因而,得出的結論存在一定的不確定性,需要通過對當前投資項目的實際調研進行修正。如城鎮單位就業比重近年來呈緩慢上升趨勢,2003年的14.7%上升到2007年的15.7%,因而通過2003年城鎮單位就業比重測算新增就業崗位可能會產生一定的高估。

第二,應進一步考慮投資對就業的間接效應。我們主要測算了4萬億投資的直接就業崗位,在實際評估中,還應兼顧其間接效應,即投資項目帶動上下產業及相關產業的發展而創造的就業崗位。對間接效應的測算,需要根據具體項目的產業關聯性作出判斷。如房地產、基礎設施等行業的產業鏈條較長,產業關聯性也相對較高,雖然其直接就業拉動效應不高,但其帶動的間接就業崗位相對較多。

第三,還應進一步考慮投資對就業的減損效應。投資并不一定必然帶來新的就業崗位,在有的情況下還會導致就業崗位減少。主要存在兩種情況:一是技術排擠效應,如技術改造、結構調整的新增投資,提高了企業自身的勞動生產率,卻可能導致就業需求減少;二是競爭排擠效應,新增投資的進入,導致同業企業關閉破產,從而產生新的失業。同時,政府投資尤其應考慮對社會資本的擠出效應。如政府投資計劃帶來大量階段性建筑業就業崗位,但與此同時,其他建設工程類項目可能會相應減少,從而導致就業崗位出現此消彼長現象。

三、發揮政府投資就業拉動作用的建議

(一)建立并完善政府投資就業評估機制

第一,將就業評估納入政府投資決策程序。建立就業效果評估機制,決策者可以就項目投資對就業的影響作出準確的判斷,從而對可能產生的后果進行干預。將就業效果評估作為政府投資項目審批的要件,并不是對項目本身提出就業崗位要求,其主要目的一是為決策者提供就業變動信息,二是對項目可能產生的就業損失提出應對措施。

第二,完善就業和失業統計體系。就業是經濟運行最為敏感的指標,但現行的就業和失業統計體系卻難以發揮其應有的作用。由于統計數據所限,我們對投資就業效果的判斷存在較大的不確定性,無疑會影響到對投資就業效果、乃至對經濟形勢的判斷。因而急需完善我國當前的就業統計體系,盡快實現對就業和失業數據的月度發布。

(二)引導社會投資跟進以加強就業效應的可持續性

4萬億投資的重點領域,如基礎設施、廉租房建設和棚戶區改造等,提供了大量的階段性就業崗位。在項目建成后,這些就業人員能否順利實現崗位轉移和承接,取決于社會資本是否能夠進一步跟進,從而推動中國經濟的持續穩定增長。為此,需要進一步發揮政府投資的引導作用,大力扶持民營企業和中小企業發展。

第一,加大政策支持力度,改善中小企業經營環境。進一步完善社會保障體系,給予中小企業一定的社會保險補貼,降低中小企業成本;出臺稅收減免政策,進一步降低中小企業稅負;制定中小企業參與政府采購政策,加大中小企業在政府經濟刺激方案中的受益程度。

第二,降低社會投資準入門檻,進一步拓展民營企業發展空間。逐步打破石油、石化、電訊、交通、基礎設施等領域的壟斷經營,進一步放寬民營資本進入新興服務領域和社會領域的限制,為民營企業創造更多的機會,從而創造更多的就業機會。

第三,促進金融機構創新,為民營企業和中小企業提供完善的金融服務。在目前的金融體系下,依靠大型國有銀行很難解決中小企業的融資難問題。因而需要進行金融機構創新,降低金融行業的準入門檻,逐步推動各類民營小型金融機構的發展,如民營的以社區為基礎的信貸機構等。盡快推廣風險投資基金和私募股權基金,加快出臺“合伙企業法實施細則”,完善民間股權融資的法律環境。

(三)進一步加大服務業投資力度

服務業發展具有廣闊的就業增長空間,其中生產性服務業、公共服務領域的投資,都具有顯著的就業拉動作用。

第一,推動生產性服務業發展。我國工業的快速發展,為生產性服務的發展提供了廣闊的空間,而生產性服務業投資同時具有較強的就業拉動效應,如金融服務業、租賃和商務服務業的發展,會提供大量的、不同層次的就業機會。目前我國生產性服務業發展水平較低,一個重要原因就是業務外包發展緩慢,應盡快完善社會誠信體系等相關制度建設,促進生產性服務業發展。

第二,增加公共服務投入。對公共服務業領域的投資,不僅可以改善民生,而且就業拉動效果也同樣顯著,尤其是教育、衛生和社會保障領域的投資,往往會直接帶來就業崗位的增加。在加強政府對基本公共服務直接投資基礎上,進一步降低投資門檻,引導社會資本進入社會領域,形成多元化的投資格局。

(作者單位:中國人民大學環境學院、國家發展改革委社會所)