中國貿易救濟法律制度的建立和完善

宋和平

為了適應經濟全球化的新形勢,妥善應對激烈競爭的復雜局面,1997年國務院頒布《中華人民共和國反傾銷和反補貼條例》,標志著中國貿易救濟法律制度的建立。伴隨我國加入世界貿易組織,中國貿易救濟法律制度從無到有、從起步到較為成熟、從學習借鑒他人經驗到自成體系。中國貿易救濟法律制度的建設和完善,是我國在改革開放進程中適應經濟全球化的重要舉措,是按照WTO規則完善外貿管理體制、轉變政府職能的一項重大變革,顯示我國政府運用國際通行規則維護國內產業安全的執政能力顯著提高。這個制度在保護國內產業安全領域取得了突出效果,保障了國內產業又好又快的發展。

一、形成一套完整的貿易救濟法制體系

目前,我國已經建立起了以《對外貿易法》為統領,反傾銷、反補貼、保障措施條例等3部行政法規為基礎,商務部制定的26部部門規章以及最高法院制定的2部司法解釋為補充的較完善的貿易救濟法律體系。這些制度為我國政府提供了維護公平貿易秩序和產業安全的工作依據,也為受損企業提供了維權工具,奠定了我國貿易救濟工作的法律基礎。

(一)貿易救濟法制體系的發展

1994年,我國頒布了第一部《中華人民共和國對外貿易法》,首次對反傾銷、反補貼和保障措施制度做出了原則規定。1997年,國務院頒布了《中華人民共和國反傾銷和反補貼條例》,為我國開展反傾銷反補貼工作提供了操作依據。2001年,國務院重新制定了《中華人民共和國反傾銷條例》、《中華人民共和國反補貼條例》和《中華人民共和國保障措施條例》。2004年,為了適應對外貿易發展的需要,我國對《中華人民共和國對外貿易法》進行了修訂,增加了第七章“對外貿易調查”和第八章“對外貿易救濟”,依據國際通行做法拓展和完善了我國維護產業安全法律體系的內容。

(二)貿易救濟調查機構完善和壯大

縱觀我國貿易救濟調查機構的建立,正逢政府精簡機構、轉變職能的大背景。其他政府部門都在精簡,貿易救濟隊伍卻不斷壯大,并在市場經濟中起到維護產業安全、規范市場秩序、營造和諧競爭環境的重要作用。在實踐中,貿易救濟調查工作體系不斷完善,形成了以商務部為主體,地方商務主管部門、中介組織為兩翼的“一體兩翼”維護產業安全工作體系。這樣的機制既滿足了中央統一領導的職能,又充分發揮了地方政府的功能作用和中介組織的協調作用,實現了中央與地方、中央與產業、地方與產業的良性互動。

(三)維護產業安全工作內容不斷拓展和創新

伴隨著加入世貿組織的進程,我國所面臨的國際競爭日趨激烈,對維護產業安全工作提出了新要求。建立和完善產業損害預警機制是運用國際通行規則維護產業安全的基礎性、前瞻性、預防性工作。2004年商務部產業損害預警機制被列入國務院工作重點。預警機制建設按照“預測準確,預警及時,預案可行,預控有效”的目標要求,建立了汽車、化肥、石油化工、機械、輕工、建材、紡織等10個重點行業的產業損害預警體系,并建設了中國產業安全指南網和中國貿易救濟信息網。各級商主管部門還根據中國產業的具體情況和特點,建立了一整套產業安全評估指標體系,并對鋼鐵、汽車、石化、紡織等15個重點行業進行跟蹤評估,持續推進產業競爭力調查與評價工作,已對7個產業開展了競爭力評價,發布了5個產業的競爭力調查報告,舉辦了5屆產業國際競爭力論壇,搭建起了中國產業競爭力研討和信息發布平臺。

二、運用貿易救濟措施維護產業安全成效顯著

截至2009年6月底,我國已對來自26個國家和地區的進口產品發起了59起反傾銷調查,1起反補貼調查及1起針對進口鋼鐵產品的保障措施調查。其中反傾銷案件征收反傾銷稅41起,因申請人撤訴、國內產業無損害等原因終止調查9起,還有9起案件正在調查。貿易救濟案件呈現如下特點:

一是案件覆蓋面寬,影響力與日俱增。我國反傾銷案件覆蓋北京、上海、山東、江蘇、廣西等27個省區市,涉及化工、輕工、紡織、鋼鐵、電子、醫藥等9大行業54種產品100余家大中型企業。涉案進口額約200多億美元,涉案國內產業經濟規模約4000多億元人民幣。

二是化工行業是主要涉案產業。我國反傾銷案件涉及化工行業的有39起,占案件總數近70%。化工產業鏈環環相扣,上游產品的價格漲跌直接影響下游產品的成本,傾銷帶來的損害容易被傳導至下游產業,且不易被集中度較高的市場稀釋,因此整個產業鏈時常會依次發起反傾銷調查。

三是貿易救濟手段更加靈活。2009年6月1日,我國對原產于美國進口的取向電工鋼進行反傾銷和反補貼調查,這是1997年我國開展貿易救濟法律實踐以來首次對進口產品進行反補貼調查,這也是首次對來自一個國家的進口產品同時進行反傾銷和反補貼調查,是調查機關豐富貿易救濟手段、維護我國產業安全的工作創新。

十幾年來,我國構建了維護產業安全工作體系,積極運用貿易救濟措施,遏制了進口產品的不公平競爭,有力地保護了國內產業的合法利益。

(一)維護了公平的貿易秩序和競爭秩序

貿易救濟調查立案后,涉案產品普遍出現了產品進口量跌價增現象,有效遏制了國外不公平貿易行為,涉案產品價格和市場秩序逐步恢復正常。如聚酰胺-6,6切片立案后,進口量由2008年9月份的22389萬噸跌至2009年的1月的3811噸。對苯二甲酸反傾銷立案以來,國內市場價格呈恢復性上升趨勢,由2008年12月的5250元/噸恢復至2009年4月的7300元/噸。

(二)提升產業國際競爭力,扶持了一批高科技企業

遏制傾銷,為產業結構調整提供了發展時間和空間,顯著提升產業競爭力。不銹鋼冷軋薄板2000年反傾銷后,太原鋼鐵公司迅速扭虧為盈,產能從25萬噸增至300萬噸,成為世界最大的單體不銹鋼冷軋加工廠,整個產業呈現出積極向上的發展態勢;聚酯切片產業產能從2000年600萬噸發展到2005年的2000萬噸,占世界產能的40%;有機硅是我國經過20多年自主研發的高科技新材料,2006年反傾銷以后,國內產業的產能、市場份額、技術創新能力明顯提高,有些產品被用于“神六飛船”的發射,并獲得國家科技進步二等獎,我國一躍成為世界有機硅生產大國。

(三)著力改善民生,促進農業發展和農民增收

貿易救濟措施是改善民生的有效手段,2006年發起的馬鈴薯淀粉反傾銷案,有效遏制了歐盟傾銷產品沖擊我馬鈴薯生產和加工產業。該案涉及甘肅、青海、內蒙古、云南、黑龍江、吉林、陜西、河北、山西、貴州、新疆等10個省區,影響6000萬馬鈴薯種植戶,媒體稱之為“土豆保衛戰”。反傾銷初裁以后,馬鈴薯的收購價格每噸回升100—140元,薯農收入平均提高20%多,直接惠及300萬農戶。據青海省農業廳統計,立案后,農民平均每戶增收400—1600元,僅該省農民就增收6400萬元。馬鈴薯淀粉產品市場持續看好,加工企業普遍產銷兩旺、欣欣向榮。

(四)實施鋼鐵保障措施,推動鋼鐵產業結構調整

保障措施以提高關稅、施加配額為手段,旨在防止進口激增沖擊本國產業,起到“安全閥”的效果。我國在2002年發起第一起保障措施,該案的背景是美國的鋼鐵業因設備陳舊、競爭力薄弱,大批企業破產,美國政府為緩解國內壓力,適時保障措施限制進口鋼鐵產品,企圖將國內經濟矛盾轉移他國。該做法引起各國強烈反對和連鎖反應,歐盟、加拿大、墨西哥等國群起仿效。為防止貿易轉移,避免沖擊我產業,我國調查機關依法對熱軋普薄板等5類鋼鐵產品采取保障措施,有效緩解了國內市場的緊張壓力。我鋼鐵業充分利用保障措施的有利時機調整產業結構,加快發展,2003年產能達2.93億噸,比2001年增長62.4%。

三、對進一步完善貿易救濟工作的思考

10余年的經驗表明,貿易救濟工作必須與時俱進,要按照黨的十七大精神的要求,落實科學發展觀,創新貿易救濟理念,和諧合理、適度雙贏地構建國際經貿格局,一方面要維護公平競爭,防止低價進口產品沖擊我國內產業;另一方面要避免濫用措施過度限制國際貿易,對我出口造成不利影響,爭取在貿易救濟過程中,實現互利雙贏。

(一)充分利用貿易救濟規則維護公平秩序,促進國內產業健康發展

積極拓寬貿易救濟領域,除運用反傾銷手段,保護鋼鐵、機械、電子、化工、農業、紡織品等關系國計民生的重點產業,還應適時運用反補貼、反規避和保障措施等手段維護產業安全。同時,可以借鑒歐盟的低稅原則和公共利益審查機制,協調上下游產業,將環境成本、資源成本、社會成本納入產業損害調查,實現產業的科學發展和可持續發展。

(二)構建完備的國際經濟風險預警體系

以產業安全數據庫為依托,擴展其功能,加強產業和企業的覆蓋面,建立全面的產業損害數據資料庫,作為完備的國際經濟風險預警體系的基礎。在此基礎上,運用各種計量經濟學和指標體系評價分析的方法,增強產業損害調查中經濟分析的技術性,將可能對產業造成損害的各種國際經濟波動因素進行甄別,及時評估其影響,獲取關鍵數據,進行風險預警和提示。

(三)豐富產業安全維護機制和手段

要解放思想,創新機制,依據《對外貿易法》的有關規定,逐步開展貨物和技術進口對我國內產業影響調查、國際服務貿易對我國內產業影響調查、外資對我國產業可持續發展的影響調查、進口產品侵犯知識產權行為調查、第三國限制進口對我國內產業影響調查、國際貿易不正當競爭行為調查等多項產業安全調查。同時,要注意與國家產業政策配套實施,既要保護有競爭力的高科技產業,還要注意調控“兩高一資”產業,淘汰落后和過剩產能,防止產業盲目擴張,惡性競爭。

(四)對受損產業進行貿易調整援助

貿易調整援助是在貿易自由化背景下,為穩定就業、恢復有關產業的競爭力,由政府對因進口增加等原因遭受利益損失的企業和工人實施援助的一項貿易政策工具,其在美國、歐盟和韓國等國家和地區已有成熟的法律和實踐。當前,國際金融危機對我國實體經濟的負面影響仍在加深,國內產業承受巨大經營壓力和就業壓力。在WTO規則框架下,制定適合我國國情的貿易調整援助辦法,采取適當方式對因進口產品沖擊而受到損害的產業尤其是中小企業提供援助和支持,對產業應對金融危機,盡快恢復和發展有著重要意義。

(作者單位:商務部產業損害調查局)