關于農村集體建設用地使用權流轉法律問題的探討

一、我國現行法律對農村集體建設用地流轉的相關規定

我國的專門法律一直限制著集體土地權利行使,在我國現行的法律體制下,農村集體建設用地使用權的流轉除少量例外情況外,基本上是被禁止的。雖然《憲法》第十條第四款規定“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”,但我國現行《土地管理法》卻把可以轉讓的土地使用權限定為國有土地使用權。《土地管理法》第四十三條規定“任何單位和個人進行建設,需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地;但是,興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的,或者鄉(鎮)村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。”

根據上述規定,除了破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的,農村集體建設用地只能用于本集體經濟組織及其成員開辦企業或建造住房,不得出讓、轉讓或出租。其他企事業單位和個人進行建設,必須申請使用國有土地。

二、農村集體建設用地使用權流轉現實情況

集體建設用地是指由農民集體所有用于建設目的的農村地。我國農村集體建設用地的流轉主要呈現出以下幾個特點:

(一)流轉形式多樣,但以出租為主

目前集體建設用地的流轉已涵蓋出讓、轉讓、出租、入股等多種形式。既有農村集經濟組織直接出讓、出租建設用地使用權或將建設用地使用權作價入股的情況,也有農民以轉讓、出租房產形式,連帶轉讓、出租宅基地使用權的情況,還有在鄉鎮企業合并、兼并及股份制改造改組中隱含的集體建設用地使用權轉讓、出租等情況。在上述流轉形式中,最常見的形式是出租。

(二)流轉主體多元化,流轉法律關系復雜

參與集體建設用地流轉的主體,從轉讓和出租方來看,既有鄉(鎮)、村、組集體經濟組織,也有鄉(鎮)政府和村委會,還有鄉(鎮)、村辦企業和農民個人;從受讓方和承租方來看,既有本集體經濟組織內部成員,也有本集體經濟組織之外的其他組織或個人。

(三)流轉的區位特征明顯

在受城市社會經濟輻射強度大、市場化水平較高的城鄉結合部,社會對集體建設用地流轉的需求較為迫切,其流轉也較為活躍;在城鎮化水平不高的遠郊區,流轉的活躍程度下降,形式單一,數里也少;而在一些遠離城市的農村,流轉的數量更少。

三、農村集體建設用地流轉中存在的主要問題

雖然集體建設用地使用權的流轉早已存在,可由于缺乏法律的支持,集體建設用地使用權的流轉基本上一直處于一種無序的狀態。另外,由于流轉缺乏法律和制度的約束,也導致土地利用混亂,缺乏整體規劃,建設用地總量難以得到有效控制,耕地保護受到沖擊,由此引發了一系列的問題:

一是因現行土地管理制度中,缺少了對農村集體建設用地流轉管理的內容,流轉缺乏制度約束,加大了土地市場管理和耕地保護的難度。不少地區在利益驅動下,未經規劃許可和正常審批擅自將農用地轉為建設用地,或者以鄉(鎮)、村集體公益需要為名,采用“征地”方式從村或小組集體中無償或低補償“征”得土地,用以建廠房出租或其他經營,直接導致土地利用混亂。

二是農村集體建設用地流轉無法可依,流轉雙方當事人的權利義務得不到任何法律的約束和保障,流轉的可靠性差,交易安全得不到保障,一旦發生法律糾紛,經濟損失往往較大。

三是農村集體建設用地流轉分配關系混亂,大部分流轉收益被鄉(鎮)政府或村民委員會所得,而且還滋生了大量的腐敗,而國家利益在流轉中完全沒有得到體現,農民個人的權益也無法得到法律保障。

四、農村集體建設用地使用權流轉制度的構建設想

(一)落實《憲法》第十條第四款的內容,從法律上賦予農村集體所有土地的使用權與國有土地的使用權具有同等的轉讓權利。《憲法》第十條第四款規定:“土地使用權可以依照法律的規定轉讓”,而現行《土地管理法》、《城市房地產管理法》等法律將該處的土地使用權限制解釋為國有土地使用權,確有違憲之嫌。因此,要解決“同地、同價、同權”問題,必須在法律上明確可以依法轉讓不僅僅是國有土地使用權,也包括集體土地使用權。

(二)完善現行的土地征收制度,嚴格限制土地征收,打破政府對建設用地一級市場的壟斷。《憲法》第十條第三款規定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”《憲法》對土地征收限制為公共利益需要,但現行《土地管理法》卻對“公共利益”作了無限擴大解釋,規定“任何單位和個人進行建設,需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地”。國有土地從何處而來,向農民征收。這導致任何商業性開發及建設均被理解為“公共利益”需要。法律應以列舉或排除的方式對公共利益作出嚴格的界定,這種嚴格限制也是各國普遍采取的方式。為了防止國家權力的濫用,我國相關法律也必須對《憲法》第十條所述的“公共利益”作出明確的解釋并將土地征收嚴格限制為公共利益需要。

(三)靈活掌控集體建設用地使用權流轉的期限。從長遠來看,集體建設用地使用權期限的設計應考慮兩個問題,一是要考慮和國有土地使用權的期限設計相接軌,二是要考慮到對土地的開發建設和長期利用。因此,期限的設計不宜過短,具體可參照國有土地使用權出讓的期限設計,商業用地期限最長不超過40年,工業用地和綜合用地不超過50年等。

(四)制定農村集體建設用地使用權流轉規范,建立有形市場,以規范流轉秩序。在農村集體建設用地使用權流轉中,政府不是資產者代表,不應該參與、干涉當事人之間的交易行為,但對流轉過程仍應盡到監管義務。

(五) 建立合理的收益分配制度。建立合理的收益分配制度,就是要合理的確定地方人民政府、土地所有權人、土地使用權人在集體建設用地流轉中的利益分配。集體建設用地使用權流轉收益應在土地所有權人和使用權人間進行分配,應將政府排除在分配主體之外。土地收益是土地所有權的經濟體現,因此,土地使用權轉讓收益首先應歸屬于土地所有權人。土地使用權人對土地有投入的,應適當分配給使用權人。政府部門作為管理者,對集體土地的基礎設施等配套建設投入是其法定職責,且土地使用者實際上已經交付了配套設施費和相關稅費,政府不應再從流轉收益中獲利。

(劉麗偉,1974年生,河北秦皇島人,秦皇島廣播電視大學講師。研究方向:經濟法、刑法理論)