創新和完善應急管理機制的思考

魏秀芹

摘 要:我國已進入突發事件的多發期,加強應急管理工作要按照突發事件的發展周期和政府應急管理的規律,構建科學完善的突發公共事件應急管理機制,切實加強預案預警機制、應急處置機制、善后修復機制和長效環境機制建設。

關鍵詞:突發事件 應急管理 機制

中圖分類號:D630 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)08-051-02

突發公共事件已成為世界各國公共發展領域所面臨的一種常態現象,加強應急管理工作也是各國政府的一項重要職能。在我國,建立健全社會應急機制,加強應急管理體系建設,是黨中央審時度勢作出的重大決策,是我們黨對社會發展規律和執政規律認識上的升華,體現出黨和政府統籌經濟社會協調發展能力的不斷完善和提高,是全面提高行政能力的重要任務。按照突發事件的分期理論及政府應急管理的規律,構建科學有效的突發公共事件政府應急管理機制,應切實加強預案預警機制、應急處置機制、善后修復機制和長效環境機制建設。

一、預案預警機制

1.預案機制。所謂應急預案,就是針對可能發生的突發事件,為了能確保應急救援活動的迅速以及有效開展而制定的一系列管理、指揮、救援計劃等方案。從內容上劃分,它包括完善的應急組織管理指揮系統、強有力的應急工程救援保障體系、綜合協調的相互支持系統、充分備災的保障供應體系、體現綜合救援的應急隊伍等幾大重要子系統。從隸屬關系上劃分,在我國,它包括國家總體應急預案、國家專項應急預案、國務院部門應急預案、地方應急預案。實踐經驗表明,加強應急預案建設,是應對各種突發事件的重要措施之一。突發事件并不會隨時都發生,但必須時刻都做好準備,需要通過事前準備,儲存足夠的實力,做好切實有效的預防措施。突發事件的應急管理是一項綜合性的工程,任何的研究預案都不可能全部概括各種發生的可能,所以在構建預案機制時必須具有動態可調整性,必須對于某些超常的災變留有余地。同時,還要在實踐的基礎上去修改完善,通過教育宣傳,使預案深入人心,在安全保密的前提下,吸納廣大公眾參與預案建設和學習。

2.監測預警機制。防患于未然,是公共安全危機管理的關鍵所在,預警系統是應急管理系統的重要組成部分,預警的目的就是對可能發生的事件進行早發現、早處理、從而避免一些事件的發生或最大限度地降低事件帶來的傷害和損失。預警系統需要一支擁有一定數量專家、工程技術人員和必要裝備器材、技術手段的預警監測隊伍,他們廣泛收集自然和社會環境中突發事件的征兆信息,發現各種隱患并監測跟蹤事態發展走勢。該系統主要功能包括:預警信息的收集、預處理,組織專家智囊團或利用專家知識庫進行預警信息分析,通過設定預警信息的閾值來確定是否發出警報、是否激活應急系統。當前,應在現有的公共衛生防疫、氣象地震洪澇等信息預報系統的基礎上,在與公共安全密切相關的重點行業和企業(如旅游、金融、航空、電力供應、公共供水、公共通訊、防化污染等)中建立預警信息系統。發現苗頭,應立即由職能部門分不同等級發出警報,同時提出有預見的建議,以及科學、合理的指導意見,并啟動相應的應急預案。

二、應急處置機制

突發公共事件一旦發生,必須迅速啟動所有政府資源開展應急救治,及時采取果斷措施,快速、有效地遏制突發公共事件的發展和升級,控制事態,迅速解決突發公共事件,盡快恢復社會正常秩序。

1.決策指揮機制。為了有效動員社會力量,共同應對危機,政府應強化權力集中的決策機構建設,進行統一指揮和決策。該決策機構主要負責全國突發事件預防和處置的方針、政策和決策指揮。該機構應該分為中央級、省級和市縣級三個等級,三個等級之間分工和合作,當危機到來時,處于危機第一線的地方級決策機構首先做出決策,同時,應向上級決策機構匯報危機實情,以接受上級機構的指導和監督。而如果危機實情超出了地方政府能力范圍,應該由上級決策機構統一指揮和決策,地方政府應無條件服從,接受上級機構的領導和指揮。危機決策屬于非程序性決策,沒有先前的經驗可以借鑒,沒有制定好的標準可以參考,決策只能憑著豐富的經驗來完成,因此,對決策者的素質要求極高。這就要求加快危機決策科學化、民主化和法制化建設。首先,要求決策者順應科技發展,重視運用現代技術手段,提高決策信息收集、整理和分析的能力,進而提高危機決策的規范化、科學化和高效化程度。其次,完善社會公眾參與決策渠道,積極開發和創新公民決策參與的方法;加強對民眾的教育、培訓和宣傳,提高公民決策參與的意識和能力。

2.綜合協調機制。決策指揮機構的職責是決策的總指揮和領導,而決策后的執行應該由獨立的機構來負責,因為應急管理是一項復雜的工作,需要多部門協調、合作、共同應對,所以,還要建立一個由決策機構領導的常設性的應急管理綜合協調部門。該機構的主要職責不應是直接處置突發事件,不應替代其他職能部門的應急管理職能,而是負責日常性應急管理事務和應急響應行動的具體協調工作,其主要職能可以設定為:(1)在應急反應狀態下,負責落實國務院及其應急指揮中心的有關決策,具體協調各部門、各地區的應急響應行動,收集和分析各方面的重大信息并提出對策建議等;(2)在危機發生后,負責對危機進行評估、經驗總結和相關信息的備案;(3)在常態狀態下,負責組織編制總體應急計劃和預案指導應急培訓、演練和宣傳教育工作,進行綜合風險評估和預測,具體協調各方關系等工作。

3.信息披露機制。包括信息披露機制和信息應急聯動機制。由于現行的法律法規中并無明確的信息公開規定(除個別領域以外),不利于體現主權在民思想和公眾參與。信息披露機制要求政府尊重公眾的知情權,在危機事件中及時向新聞媒體通報情況,最大限度地向社會提供各類真實可靠的公共信息,特別是對那些涉及到重大公益的災難性信息,就更應該及時準確地提供給公眾。政府的信息公布的越早、越具體,就越不利于小道消息的蔓延,有利于社會穩定,有利于提高政府的公信力。相反,任何瞞著不報、或者漏報和少報,都會產生不可估量的損害。信息應急聯動系統融合了有線通訊、無線通訊、數據庫、全球定位、計算機輔助調度、信息技術網絡等多種現代化的信息傳輸手段為一體,能保證統一接警、統一指揮、資源共享、快速反應、聯合行動。

4.公共財政應急反應機制。公共財政是防范和化解公共風險的最后一道防線,也是應對公共危機的一個必不可少的手段。從過去的經驗來看,各種突發事件一旦來臨,財政總是難以置身事外。現有的政府應急管理體系不健全,政府自身的危機意識及水平尚待提高,政府分散風險的空間有限,社會成員總體抗風險能力較為薄弱,這決定了未來中國應對公共風險的壓力在增大。面對日趨增加的社會公共危機,財政必須建立相應的危機管理機制,以有效地應對各類突發事件。構建公共財政的應急反應機制是一個復雜的系統工程,它至少包括公共財政應急決策系統、應急動員系統和反饋系統。它涉及到方方面面,難以一蹴而就。但從長遠來看,公共財政工作要更新觀念,樹立風險意識和憂患意識。首先,應當構筑一個包括財政法律制度、機構框架和風險預警在內的綜合性財政危機管理網絡。財政法律制度為制定非常時期的財政法案提供法律支持,這樣可以大大縮短危機發生后再尋求修改有關財政法律的時間;機構框架則為財政應對各種危機提供智力支持和操作流程;風險預警為評估各種突發事件對財政經濟的影響提供標準,并依據不同的評價標準,對財政運行情況發布警示。其次,建立應急預算,其內容是公共危機狀態下的公共收支安排,包括可能的突發性支出和應急的收入來源。第三,逐步建立各級財政之間、政府各個部門之間、政府與企業、居民之間風險分擔的制度框架,明確各自的風險責任,以減少道德風險和相互之間的依賴。

5.應急資源整合機制。應對突發公共事件的資源整合就是要將突發公共事件應急所需的各種要素條件,整合成統一的社會力量,形成綜合應急管理體系,實現資源配置的規模化和效益最大化。具體來說,一是應急組織資源的整合。在應急管理較先進的國家,都建立了完善的應急管理組織體系,而我國,從縱向說,已基本形成以國務院應急辦為核心的全國范圍內自上而下的應急管理組織體系;從橫向說,原有的應急機構按照政府職能條塊分割、各自為政,缺乏必要的協調、統一,使得應急管理機構在實際的應急處置過程中,受各種條件的限制,組織指揮、協調統籌、全面管理的能力還比較薄弱。二是應急物資儲備、救援隊伍資源的整合。我國傳統的應急系統是按處警類型來劃分的,主要有由武警消防系統管理的119,由公安系統管理的110,由衛生系統管理的120,由交警系統管理的122。這些應急系統分屬于不同的職能部門,在應急物力、人力的儲備上,存在著重復置備、低效使用的結果,需要在統一規劃的前提下,進行調配和整合,提高資源利用率。三是應急信息資源的整合。應急系統中的信息內容繁多,來源復雜,媒體格式多樣,這些信息在災害事件突發時,會以“爆炸式”的方式呈現出來,如果不加以整合,難以得到充分利用。四是社會力量的整合。在突發公共事件應急處置中,政府是毫無疑問的主力軍,在各個方面都占據主導地位。但政府的力量再強大也是有限的,我國可以發揮社會主義國家的政治優勢和組織優勢,組織社會力量參與應急事務。這種應急組織系統應該包括政府機構、非政府公共組織、新聞媒體、工商企業、公民個人、社會團體等主體,其核心部分是警察、消防、緊急救助和新聞等部門,它能實現政府功能和社會功能的優勢互補、良性互動,成為政府應急力量的重要補充。

三、善后恢復機制

1.總結評估機制。突發公共事件得以解決,并不意味著應急管理的結束,應急管理部門應抓住機會,著力做好善后總結評估工作。應急管理總結評估是整個應急管理的最后環節,一般分為三個步驟:一是要對突發公共事件發生的原因和相關預防、處置的全部措施進行徹底、系統的調查;二是要對應急管理全過程工作進行全面的評估,包括對預防、應急處置、善后恢復等各個方面的評價,并要深刻剖析應急管理工作中存在的各種問題;三是要對應急管理中存在的各種問題綜合、分類,分別提出整改措施,并責成有關部門逐項落實。這樣,不僅可以直接提高政府應急管理能力,而且也可以為政府制度創新和環境改變提供動力。

2.問責與糾錯機制。特殊時期,政府的一舉一動受到人們的密切關注。對于政府來說,應對危機、化解風險是切切實實為民眾服務、樹立良好形象和重建社會公信力的機會。然而,有的部門和干部的行為及態度不盡人意,群眾反響很壞。因此,在突發公共事件應急預案中,需要依法完善和強化行政問責機制和糾錯機制。在突發公共事件發生時,監察部門就應啟動問責機制,應急結束后,依據各項規章制度,對政府職能部門處置突發公共事件的全過程進行監察檢查,嚴格甄別貢獻與過失,根據各項獎懲制度對相關單位和人員進行獎懲,做到有功當獎,有過必懲。特別是要通過公正嚴格的司法程序,懲處對重大事件的發生、或應對不力負有直接重大責任的政府官員、臨陣逃脫者以及其他責任人員,以消除民眾中的不滿情緒,同時要盡快改革干部考核和任命中只對上負責,不能對人民的生命財產安全負責的僵化體制。

3.心理干預機制。是指在突發公共事件發生過程以及之后借用各種心理治療手段,幫助當事人處理迫在眉睫的問題;恢復心理平衡,安全度過重大打擊后的危險期,以緩和當事人內心的恐懼、緊張感;使之思想和情緒恢復到一種理性或較為理性狀態的一種社會應對機制。其實從上世紀80年代開始,中國的災后社會心理干預工作早就開始,諸如礦難、大火等事件中都有心理干預嘗試。然而,我國的社會心理干預機制很不完善,一個自上而下的系統網絡并未形成,力量仍很單薄。當務之急是進行社會心理干預方面立法,從法律上確定心理干預的必要性,加強社會心理干預人才隊伍建設,制定明確統一的社會心理干預操作程序,積極發揮媒介作為心理干預主渠道的作用,通過宣傳和教育,讓公眾對可能發生的或已經發生的危機形成一個正確的認識,從而建立和完善強大的社會心理干預支持系統。

四、長效環境機制

1.應急管理理念創新機制。政府應急管理理念必須圍繞著構建和諧社會這個戰略總目標創新。首先,要樹立以人為本的理念,充分體現尊重人、關懷人、確保人民群眾的生命財產安全,充分調動和發揮公眾的主觀能動性;其次,樹立系統管理理念,形成一個縱向一條線,橫向一個面的網絡系統,提高社會總體應急管理能力;第三,樹立科學發展觀理念,依據科學發展觀理論,運用科學管理方法實現政府應急管理各個系統功能的充分發揮,與時俱進,不斷開拓政府應急管理的新境界。

2.政府職能轉變機制。突發公共事件的成因錯綜復雜,牽涉經濟、政治、社會與自然環境發展的方方面面。但突發公共事件一旦出現,與一般個件與局部事件顯著不同的是,承擔著事務管理者和公共安全責任者角色的機構責無旁貸。所以說,突發公共事件管理既是各級政府機構的一項基本職能,也是反映政府行政管理能力和水平的一項重要指標。我國政府的社會管理和公共服務職能明顯薄弱,直接導致應對重大突發事件的預警、組織協調和危機處理等方面的工作被動。在開放型經濟社會不斷發展和不確定因素日趨增加的情況下,建立導向服務和開放的政府管理模式更加迫切。

3.政府公信力提升機制。在危急狀態下,政府能否迅捷有效地作出反應,負責任地應對和處置突發事件,有效率地實施危機管理,提供社會安全和秩序方面的公共產品,保障公民生命和財產安全,讓公民免受恐懼和危害,是政府公信力的基本內容。正是因為經受住SARS危機、汶川大地震等各種重大突發事件的嚴峻考驗,政府的公共理性得到充分肯定,責任政府形象聳立,社會公眾對政府的依賴度明顯增強。今后更要大刀闊斧地強化黨風、政風建設,科學客觀地應對突發事件,塑造和創新政府公信力。

4.危機教育機制。危機教育水平反映了一個社會的成熟度,從整體上看,我們的社會成熟度偏低,缺少危機教育,缺少應對重大突發事件的培訓實踐,公民防備意識較差。因此,必須對人們進行處理危機知識的教育,加強思想修養,提高認識水平,幫助人們學會如何應對危機、提高自身處理危機的能力。建議在國民教育的不同階段,開展帶有階段特點的危機管理教育,比如在小學階段,教材中增加生存或逃生的內容;中學或大學階段,結合經濟、社會運行機制的特點,開展危機管理教育和技能訓練等,最終建立和完善危機管理教育體系。

5.科研創新與人才培養機制。《十一五國家突發公共事件應急體系建設規劃》要求:強化科學技術對應急管理工作的支撐作用,建設一批應急管理技術支撐機構,加強應急關鍵技術研究與開發,研究制定國家應急管理標準體系,形成較完整的國家應急科技支撐體系。今后,要充分發揮政府科技計劃、基金的作用,圍繞決策支持技術、應急專業處置技術和社會救助技術,組織開展應急領域的基礎研究和應用研究,建立應急技術與管理的產學研基地。積極鼓勵和支持企業開發應急領域的新產品、新工藝和新技術,運用科技獎勵等手段,激勵各類專業技術人員進行應急領域的科技攻關。加強高等院校和各類職業技術學院的應急技術與管理學科建設,并在大專院校、科研院所加強公共安全與應急管理學科、專業建設,大力培養公共安全科技人才,加強應急管理專家隊伍和高技能人才隊伍建設。

6.群眾利益訴求反映機制。隨著我國經濟社會轉型,社會矛盾不斷積累,群體性沖突正處于暴發期,群眾利益訴求反映機制不健全,群眾沒有地方講話,加之一些領導干部工作態度和作風存在問題,處理不當,導致反映的情況得不到處理,這是近期諸如“貴州甕安”、“云南膠農”等群體性突發事件暴發的一個重要教訓。因此,要建立健全群眾利益訴求的反映機制,轉變干部作風,讓群眾有地方講話,及時化解出現的矛盾和問題。

參考文獻:

1.黃開騰.美日政府危機決策機制的特點及對我國的啟示[J].改革與開放,2008(1)

2.張維平.應對突發公共事件需要政府的資源整合[J].貴州師范大學學報(社會科學版),2007(2)

3.張維平.建立和完善突發公共事件社會心理干預機制[J].中國公共安全(學術版),2006(4)

(作者單位:河南油田 河南南陽 474780)(責編:呂尚)