民間金融法律關系探析

王　晶　王博洋

摘 要:農村民間金融在我國已有上千年歷史,自改革開放30年來發展迅速。在農民生活、農業發展和涉農經濟中扮演著不可忽視的重要角色,是滿足“三農”需要的一種有效的融資機制。發展民間金融有利于解決中小企業融資難問題,但由于民間金融的發展存在巨大的市場風險,需要一定的金融法律制度條件予以約束,使之形成對正規金融的優勢互補。文章著重從法律角度分析我國農村非正規金融規范化的路徑,以促進我國金融市場的穩定發展,提高中小企業、個體戶的融資效率,拓寬他們的生存與發展空間,使之能在社會主義市場經濟中大顯身手。

關鍵詞:民間金融 法律制度 規范化 路徑選擇

中圖分類號:F830 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)08-065-02

一、我國民間金融發展概述

我國民間金融主要發源于農村,尤其是沿海地區的農村,如浙江、福建、廣東等。改革開放以來,發展極為迅速,從1986年開始,農村民間借貸規模已經超過了正規信貸規模,而且每年以19%的速度增長。從目前的情況看,農村中正規金融機構已迅速退出,民間金融大面積衍生。據中央財經大學課題組對20個省的實地抽查顯示,2003年我國民間金融規模高達7400～8300億元人民幣,全國中小企業約有1/3的融資來自民間金融;農業部農村經濟研究中心農村定點觀察站數據顯示,2003年全國農戶借款來源中,來自民間金融的部分占71%;四川省社會科學院農村經濟研究課題組2005年對四川省內的農戶信貸供求情況及其影響進行了實地調研,發現有多達80%的農戶通過民間金融貸款,從正規金融機構獲得的資金還不到被調查人數的22%;溫鐵軍2005年對全國15個省、24個縣市的村莊的調查數據更為驚人,農村民間借貸行為的發生率竟高達95%。根據人民銀行調查統計司對民間融資的調查推算,我國民間融資規模約9500億元,占GDP的6.96%左右,而廣義的民間金融資源高達2萬億元。可見,民間金融已成為我國農村經濟主體融資的主要渠道。

但是,我國金融體系長期以來被國家所壟斷,處于地下的民間金融一直被定義為“非法”,受到全面打壓。然而,民間金融不但沒有被徹底根除,反而得到了更加迅速的發展,表現出極強的生命力。近年來,“民間金融合法化”的呼聲越來越高,政府政策也開始趨暖,中國人民銀行在《2004年中國區域金融運行報告》中指出,要正確認識民間金融補充作用,第一次正面對民間金融予以肯定。2005年國務院出臺“非公36條”指出今后允許非公有資本進入法律法規未進入的行業和領域,允許外資進入的行業和領域,也允許國內非公有資本進入,并放寬股權比例限制等方面的條件。同時國務院還頒布了《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》,其中第5條款指出,“允許非公有資本進入金融服務業”,這是對發展民營金融的再次肯定。同期,央行明確在山西、陜西、四川、貴州四省進行“農村小額信貸組織”試點,2005年末,隨著山西平遙的“日升隆”和“晉源泰”兩家小額貸款公司的掛牌,民間金融逐步從地下走出,成為了合法的民營金融機構。政府所做的這些新的嘗試,表明政府對民間金融的態度已有所改觀,為促進民間金融發展奠定了良好的基礎。

民間金融與正規金融是長期共存和相互補充的關系,具有許多正規金融無法比擬的優勢和發展空間,可以彌補正規金融在運行中的缺陷,拓寬企業的融資渠道,緩解我國信貸資金不足的緊張狀況,特別是對于扶助“三農”,支持中小企業發展具有獨到的調劑余缺的作用。隨著民間金融規模的不斷擴大和在經濟生活中作用的不斷提升,如何利用法律手段規范民間不正規金融,使其更好地為迅速發展的非公經濟服務,已越來越多地受到社會各界的關注。

二、民間金融的法律界定

對于民間金融的界定,理論界一直存在爭議,國內許多學者從不同角度對我國民間金融的本質進行了研究,但沒有達成統一的認識。如姜旭朝從所有制角度對民間金融做的界定,張慶亮從產權角度做的界定,毛金明從經營目的出發對民間金融做的界定等,都具有一定的局限性。筆者認為,對民間金融的法律界定,按是否吸收存款從廣義和狹義兩方面分別界定是比較合理的。從廣義上說,民間金融是未經法定程序登記注冊的,游離于國家金融監管體系之外的,民間自發進行的金融交易活動的行為。其中包括民間自由借貸、企業間借貸、合會、地下錢莊、社會集資、黑市外匯交易等等。從狹義來說,將其定義為吸收存款的,未經法定程序登記注冊的,游離于國家金融監管體系之外的,民間自發進行的金融交易活動,主要包括合會、地下錢莊、社會集資等。

從經濟學意義上講,民間金融與正規金融的根本區別,在于交易是否在國家法律法規的保護和規范之下進行,以及是否處于政府監管之下從事經濟活動。民間金融就其實質來看,是一種借貸行為。根據借貸行為是否觸犯現行法律作為界定標準,又可具體分為非正規金融和非法金融。非正規金融的組織和活動在銀行、證券、保險等正規金融所組成的范疇以外,由于它們沒有法定統一的記錄,難以獲取其行業的標準數據,其運行不受國家宏觀調控,交易過程不受政府監管,結果也不受法律保護。因此,很多學者把這類金融稱為“草根金融”、“非正式金融”、“地下金融”等。區別于非正規金融,非法金融是危害社會健康運行的,是法律法規和德道規范所不容許的,應當絕對禁止,如腐敗、違規操作、金融犯罪以及金融詐騙等。

三、民間金融立法分析

民間金融在其發展過程中,基本處于地下,被定義為“非法”,受到了嚴重的打壓。究其原因,就在于高利貸、金融詐騙、非法集資等事件在民間融資中確實存在,對社會有一定的負面影響,如孫大午“非法吸收存款案”和“福安市民間會的崩盤風暴”等,但它們只是畸形的民間金融形式,并非民間金融的主流,不可片面地將其等價為民間金融,而冠民間金融以“非法”的名頭。這就要求明確區分合法的民間融資和某些非金融組織所從事的非法金融交易,并出臺相關的法律法規和政策,把合法的民間融資活動規范化,從法律上給予其保護,使其更好的為社會主義市場經濟的發展服務。在建立與民間金融相配套的法律支持體系的過程中,應將立法的價值取向與法律定位著眼于私有企業與農民利益,為他們提供融資渠道和法律保險與扶持。

完善的金融法制是金融正常運轉的基石,任何形式的金融都必須從制度方面加以詮釋才能發揮其真正的效力,但是,我國目前的金融法制基本上是針對正規金融出臺的,對農村民間金融這一龐大的市場卻沒有專門的法律規范和保護。從我國目前的立法現狀來看,《中華人民共和國合同法》、《關于人民法院審理借貸案件的若干意見》和《關于如何確認公民與企業之間借貸行為效力的批復》等司法解釋中,只對民間借貸問題做了簡單的規定。金融法領域中的《中國人民銀行法》、《商業銀行法》及《銀行業監督管理法》均不涉及民間借貸。而與民間借貸相關的規范性法律文件《非法金融機構和金融業務活動取締辦法》、《金融機構管理規定》等主要是國務院的行政法規和人民銀行頒布的部門規章、辦法。而且,現行的法律文件中,無論對于任何“合會”等互組形式的金融組織還是專門洗黑錢的地下錢莊,大部分非正規金融均被列為取締之列。這充分體現了民間金融法律的缺位性和立法的片面性。

筆者認為應盡快制定《合作金融法》。其應該包括以下兩個方面的內容:一是從法律上明確民間金融組織的合法地位,嚴格按照法律規定成立民間金融組織,法律對組織活動進行監管,并對其組織、成員的權利義務給予保護,這就使政府可對民間金融活動進行管理,促進民間金融組織的蓬勃的發展。二是規范利益糾紛的法律解決途徑。長期以來,由于民間金融組織合法地位的不確定性,不管是民間金融組織還是貸款人,一旦發生利益糾紛,從不敢求助于法律途徑。《合作金融法》一旦出臺,不僅會從法律上承認民間金融組織的合法地位,同時也將明確利益糾紛的法律解決途徑,使司法機關在處理該類案件時有法可依,從而達到彌補民間信義機制約束不足的缺憾。

四、規范民間金融的法律路徑分析

我們應將民間金融加以分類區分,對于有利于經濟發展的部分,要予以認可并給予法律保護;對于詐騙,洗黑錢等絕對違法的行為,要堅決打擊根除;對于中間部分,應運用法律手段將其規范化。

1.民間金融合法化的有效路徑。民間金融合法化是指對非正規金融進行規范化、公開化、機構化、組織化的轉變,使得這一部分民間金融能夠在政府的監管下,法律的約束下公開、規范、有序地發展。具體來說,民間金融合法化有以下幾種途徑:(1)將現在農村廣泛存在的“合會”合法化。合會是一種基于血緣、地緣關系的帶有互動、合作性質的自發性群眾融資組織。目前我國存在的“合會”主要有三種形式,即標會、輪會和搖會。因為沒有法律規制,在我國許多地方還出現了合會的“高級”形式——“錢莊”和“抬會”,它們的發展背離了合會的初衷,已經成了非法的金融組織,應依法予以鏟除,不可與一般性的合會混為一談。在合會方面立法較為成功的當數韓國的“新農村建設制度”。經過“新農村建設”,韓國的農村經濟得到了迅速發展,農民走上了致富之路。在此過程中“農業協同組合”起到了關鍵性的作用。“農協”主要有三大職能:一是普及農業技術;二是建立購銷渠道,開拓國內外市場;三是從事金融信貸保險業務,向農民提供資金,為農村經濟的發展提供原動力。農協從剛開始的非贏利組織,經過幾十年的運作,已成為農村經濟和社會發展的支柱。在我國“合會”合法化過程中,可以借鑒韓國“農協”的成熟經驗,使合會成為促進農業發展的特殊民間金融機構,引導其為三農服務。(2)大力發展由民間資本組建的各類股份制、股份合作制的民營銀行。股份制、股份合作制的民營銀行,作為一種增量改革的形式,其存在對我國發展社會主義市場經濟是十分必要的。因為,沒有體制外的民營銀行出現,體制內的國有銀行就沒有競爭對手,也就沒有改革的激勵,體制內的很多問題也就難以解決。就像國有企業的問題要通過發展民營企業來解決一樣,民營銀行的發展也是解決國有銀行問題的有效手段。我國目前真正的民營銀行只有民生銀行一家,讓民間投資人以股份合作的形式加入地方中小金融機構,成立地方性股份合作銀行,也成為民間金融合法化的一種有效途徑。(3)建立以民間資本為主的中小民營金融機構。2005年2月25日國務院發布的“非公經濟36條”為民營資本進入金融等壟斷行業掃清了障礙,使得一些中小民營金融機構的建立成為可能。民營資本進入金融組織的形式是多樣的,如發展社區銀行、投資公司、小額貸款機構、信用擔保公司和其他金融中介機構等。政府應降低金融準入門檻,允許那些股東人數、資本金、經營者資格及其他條件達到法律規定的標準的規模較大的非正規金融機構以股份制或股份合作制的形式進行注冊、登記、規范管理,將其轉變為正規的、合法的民間金融組織。發展民營金融機構,既可以將分散的民營資本集中起來有效運用,又可以強化金融競爭,提高金融效率,還有利于完善金融組織結構。(4)參與農村信用社的改革。民間金融資本進入正規金融機構,還可以通過對農村信用社進行股份制,股份合作制的改造,實現農村信用社的民營化,從而促進農村信用社支農作用的發揮。有條件的地方可以成立農村合作銀行或農村商業銀行,從體制上為農村金融機構更廣泛地吸收社會資本金,增強服務功能創造條件。在這方面比較典型的是江蘇無錫、江陰、張家港三市由農村信用社組建的農村商業銀行,為民間資本進入金融業開辟了一條新的道路。

2.健全、完善相關配套法律保障制度。我國的民間金融目前處于一種無序狀態,要正確引導民間資金流向,實現民間金融的正規化、合法化,促進民間金融的健康發展,必須建立一套嚴格的制度作保障。(1)加快建立存款保險制度。國外的銀行大多有存款保險制度,而我國一直沒有建立。我國的銀行是以國家信譽作為擔保的,儲蓄居民沒有風險意識,出了問題,由國家來“買單”。而中小民營銀行沒有國家信譽作擔保,因此建立存款保險制度,是民間金融發展的必要條件。存款保險制度的建立既可提高公眾對民營銀行的信心,又能提升民營銀行的社會信譽,一旦發生金融風險,有利于保護存款人的利益。但是,存款保險制度并不是保證每個參與保險的金融機構都能無條件地得到補償。金融機構一旦因主觀原因出現經營危機,保險機構有權要求其退出存款保險體系或由其他金融機構對其監管或兼并,可以把銀行經營不善引起的風險降到最低程度。(2)建立嚴格的市場準入制度并降低準入標準。金融業是一個高風險行業,對市場進入者必須有嚴格的規定,如注冊資本、經營場地、經營范圍等,另外,在原有民間金融機構正規化的過程中,它們過去是否守法經營、有無損害存款人利益的行為,都是其可否進入金融業的重要條件。符合條件的優良民間借貸機構可吸納為金融市場的主體,不符合條件的則必須排除在外。但是,目前許多非正規金融機構如地下錢莊在地下活動的主要原因就在于金融準入標準太高,對于那些欲利用民間自有資金成立金融機構的自然人和法人來說是很難達到的,使其根本無法進入。因此,在建立嚴格的金融業市場準入制度的同時,也應適當降低金融機構的準入門檻,給中小銀行以發展空間。(3)利率市場化。金融抑制是民間金融存在的原因之一,利率的非市場化使得一些交易主體更愿意將資金投入到民間金融機構,以獲得更高收益。目前我國尚未實現利率的完全自由化,銀行依舊只愿意貸款給國有企業,而不愿意貸款給民營企業。隨著我國市場化程度的加深,可以有條件地逐步放開利率,盡可能地實現利率自由化,讓價格自己來調節資金流向,實現資金供求平衡,也可減小正規金融和民間金融的利差,從客觀上降低市場對民間金融的需求。

3.加大對民間金融的監管力度。(1)將農村民間金融納入金融監管范圍。農村民間金融以其融資速度快、信息費用低、利率具有彈性、服務態度好、渠道廣、回收快、資金利用率高等優點而經久不衰,但其也具有的高利潤、高風險、金融欺詐、隱蔽性強、不可控制等缺點,有時會影響到農村正常的金融秩序甚至整個社會的穩定運行。因此,在放開農村民間金融的同時,要加大監管力度,吸取“孫大午事件”與“福安事件”的教訓,嚴把市場準入關,將優良的民間金融機構吸納為市場主體,不符合規定的則排除在外,以維護市場主體的質量,同時,還應建立市場退出機制,按照法律規定和市場原則實行破產,保證中小金融機構健康高效的運行。(2)加強對民間金融主體的監督力度。對于那些已經形成較為成熟的自律機制且運營良好的民間金融主體,政府不宜對其活動進行過多干預,應以引導、監控為主,重點放在市場準入制度上,加強注冊登記環節,強制要求合約雙方簽定規范的借貸契約并到相關的管理部門進行登記。注冊登記一方面可以把民間融資納入管理部門的視野,有利于政府及時準確掌握民間金融交易的規模和發展動向,為國家宏觀經濟決策提供可靠數據;另一方面也可以有效的防止借貸糾紛的發生,維持正常的民間融資秩序。政府的監管途徑應該包括以下兩點:一是金融監管。主要是依據《合作金融法》和《合作金融監管法》嚴厲打擊非法集資和類似的違法行為,正確引導民間金融組織集資方式的合法化。二是司法監管,法院在審查民間金融組織時,應對其進行合法性與合理性的審查。(3)加強行業自律機構的監管。國際金融監管的經驗表明,行業自律是金融監管的重要輔助工具。由于農村金融本身具有管理松散、多特征、多樣化的特點,實行全國性的行業統一管理模式顯然是不現實的,也是不可能的。因此,可以嘗試仿效證券業協會的實例,建立自律性行業協會,協調相互競爭、金融知識和管理人員培訓、會計標準、收費標準等問題。民間金融的行業協會作為非政府小額信貸機構與政府金融監管部門間的中介機構,在促進行業交流與自律,降低信息不對稱導致的金融風險,特別是在協調金融監管和金融激勵方面具有十分重要的作用。因此,應充分利用行業的自律機制對民間金融所起的監督約束作用,保證民間金融健康、穩定發展。

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(作者單位:吉林大學經濟學院 吉林長春 130000)

(責編:喬木)