金融創新中監管協調機制問題探究

薛啟輝

摘 要:當前的金融危機使世界各國充分認識到,建立與金融市場創新相適應的金融監管是十分重要的。充分分析金融創新下我國監管協調機制所存在的缺陷,有目的地考察德、英、美等國相對先進的金融監管協調機制,而后提出了金融創新下完善我國監管協調機制所應采取的措施。

關鍵詞:金融監管 金融創新 協調機制

中圖分類號:F830 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)08-180-02

金融監管內在的競爭和沖突,尤其是金融集團的出現,加深了這種沖突,金融監管協調機制的建立成為當下金融監管部門的重要課題。正在蔓延的國際金融危機,充分驗證了建立與金融市場創新相適應的金融監管的重要性。我國的金融創新還相對滯后,但近幾年的發展步伐明顯加快。居于金融創新主體與監管機構對金融創新可能帶來的風險認識還不足,處置系統性金融風險的經驗還不夠,將給金融安全帶來不確定因素。因此,如何建立適應金融創新環境下的金融監管協調機制成為值得關注的焦點。

一、我國對金融創新監管協調機制的現狀

(一)“一行三會”的金融監管格局

2003年12月27日,十屆人大常委會第六次會議通過了《銀行業監督管理法》,將其中的大部分監管職能移轉給新成立的銀行業監督管理委員會(以下簡稱銀監會)。2004年2月1日,《銀行業監督管理法》及兩部銀行法的修改決定同時開始實施,銀監會作為中國銀行業主要監管者的地位至此最終確立。人民銀行對銀行業的監管職能專注于貨幣政策和金融風險整體調控,我國形成了“一行三會”的金融監管新格局。

(二)金融創新的監管困境

1.監管部門各自為政。目前,我國金融機構推出的各類金融理財產品,是金融創新的集中體現,也是監管不明確的源頭之一?，F有的理財產品涵蓋各種金融領域,包括商業銀行的人民幣和外幣代客理財業務、信托投資公司的資金信托業務、基金管理公司的基金管理業務和委托資產管理業務、證券公司的定向資產管理業務和集合資產管理業務、保險公司的投資連接保險和萬能保險業務等。這些業務不屬于傳統的金融業務,而是金融機構拓展市場空間和搶占金融創新制高點的產物,彼此之間共性多于差異。各類理財產品在法律性質上,雖無清晰界定,但都具有相當程度的信托色彩,在功能、運行機制和監管思路方面也大體一致。由于缺乏監管協調,各監管部門在這一領域基本上是按照機構監管的原則各自為政,在投資金額起點、期限設置、能否保本、能否有固定收益、能否轉讓流通以及能否跨地區分支機構經營等基本問題上各執一詞,既不利于相關業務的順利開展,更不利于有效監管和投資者保護。

2.監管聯席會議制度效果不佳。2004年6月28日,中國銀監會、證監會、保監會正式公布《三大金融監管機構金融監管分工合作備忘錄》,以制度形式賦予了監管聯席會議制度,避免監管真空和重復監管的使命。但監管聯席會議制度的效果不盡如人意,而且作為重要金融宏觀調控與監管主體的中國人民銀行被排除在外。

3.法律規定不清晰。《中國人民銀行法》雖然明確規定了國務院建立金融監督管理協調機制,但是其他金融法律并沒有提及監管協調機制問題,跨金融市場風險如何監管、由誰監管等尚不明確?！吨袊嗣胥y行法》規定人民銀行負責監測金融市場,但因缺少可操作的措施,監測工作很難落到實處。《三大金融監管機構金融監管分工合作備忘錄》所確立的主監管制度也不盡合理,對諸如金融控股公司主要業務的界定標準如何確定?主次業務比例的計算由哪個機構進行?在針對金融控股公司的監管工作中所產生的爭議如何解決,《三大金融監管機構金融監管分工合作備忘錄》缺乏更為明確的規定。

二、國外金融監管協調機制概覽

(一)綜合監管下的協調機制

德國是金融混業經營和綜合監管的代表。德國的銀行歷來以“全能銀行”著稱,可以直接從事存貸款、證券、信托投資等業務,無需借助控股公司的形式。德國銀行業的監管特色集中體現在德意志聯邦銀行和金融監管局兩個有權主體對監管事務的分工與協調上,是一種單層兩頭式的綜合監管模式。金融監管局被授權統一監管所有的金融機構,而作為中央銀行的德意志聯邦銀行則負責制定和執行貨幣政策、提供和維護支付清算系統以及管理外匯儲備?！兜乱庵韭摪钽y行法》明確指出,銀行監管的組織體系是金融監管局和德意志聯邦銀行之間的協作體系,從而奠定了二者對銀行的共同監管。兩個監管機構間既有分工又有協助,共同執行對金融機構的監管職能。

英國金融業有著自律監管和分業監管的長久傳統,但自1986年“金融大爆炸”后開始向逐步法律化的綜合監管過渡。1997年5月,英國成立了金融服務局(FSA),統一行使對金融機構的監管職權。為了協調各方工作,共同維護金融體系的穩定,英國于1997年10月發布了《財政部、英格蘭銀行和金融服務局之間的諒解備忘錄》,確立了三者之間協調機制的框架,包括設立一個由三方代表組成的常務委員會,用于協調和商討重要、緊急或相關事宜;規定人員在彼此機構中的任職和建立一定的安排以解決信息交流、共享問題;規定在對外交往上的分工和對內事務上的人事安排,以充分發揮各個機構的優勢又避免監管摩擦或真空。

(二)功能監管下的協調機制

與德、英成立單一的金融監管當局對金融市場進行整體監管不同,美國1999年的《金融服務現代化法》創設了獨特的“功能監管”模式。所謂功能監管,是指對于擁有銀行、證券和保險子公司的金融控股公司,由銀行監管機構(聯邦貨幣監理署OCC、聯邦存款保險公司FDIC)、證券監管機構(證券交易委員會SEC)和州保險監管機構(美國沒有聯邦層面的保險監管機構)分別對其相應的業務/功能進行監管,包括制定各自的監管規章、進行現場和非現場檢查、行使各自的裁決權等;同時,由行使中央銀行職能的聯邦儲備理事會(FED)對金融控股公司進行總體監管,或所謂“傘形監管”(umbrella regulation)。聯邦儲備理事會通常負責控股公司層面的監管,只在必要時才能對其銀行、證券或保險子公司進行有限制的監管;但若各功能監管機構認為聯邦儲備理事會的有限制監管不適當時,可在功能范圍內優先行使自己的裁決權。

這種功能監管模式下的協調機制可以從四個方面來描述,即信息共享、事前協商、相互遵守監管規章和建立沖突解決機制。首先,監管機構有義務相互提供信息和盡可能利用對方的既有信息。其次,監管機構在對自己管轄范圍內事務實施監管時,如涉及另一監管機構職責范圍,應事先進行協商。再次,各監管機構應遵守其它監管機構所屬金融領域的法律,以減少潛在的沖突。最后,為解決可能出現的監管沖突,各監管機構之間還建立起沖突解決機制。這四個方面的制度設計,為各功能監管機構之間的協調與合作搭建了良好的平臺。

三、建立符合國情的適應金融創新的監管協調機制

隨著我國分業監管體制的建立,金融監管協調的問題就不可避免的呈現出來。目前我國尚未建立跨越不同領域的超金融監管部門。因此,在現有的分業監管體制下,需要加強金融監管協調機制的建立。特別是金融發展要求不斷創新,更要求建立適合我國國情的金融監管協調機制。金融監管協調機制的建立重在加強監管協調機制的完善,而不在于簡單的金融監管協調機構的建立。針對我國金融監管協調機制所存在的問題,借鑒國外相關經驗,應從以下四方面來完善我國的金融監管協調機制。

(一)建立信息共享平臺

隨著大量金融創新產品的出現,不同金融機構之間的金融業務會發生重疊或者沖突。為了避免相互之間監管的重復和監管缺位現象的出現,需要不同監管機構按照職能分配收集各自監管領域的監管信息。目前迫切需要建立信息共享平臺,建立日常性信息交流和共享機制,建立監管信息定期送達制度、統一統計報告體系。同時要更加重視建立危機狀態下的信息共享制度,明確各部門在危機狀態下對有關風險的判斷識別、風險狀態信息通報以及相關救助措施實施等的責任和義務,確保在危機狀態下信息傳遞的迅速及時和有效,為控制風險擴散搶得先機。

(二)加快法規及制度建設

應抓緊制定金融監管協調方面的法規,對金融機構之間協調機制的制度直接作出規定,明確各監管機構在金融監管協調機制中的職責、地位,賦予其相應的權利和義務,并對協調方式、程序、時限、內容等作出具有操作性的規定,使金融監管協調機制可依法有效地發揮作用。如果在立法過程中監管部門之間存在分歧或產生沖突,還可以提請全國人大或國務院進行協調或裁斷。

(三)由機構監管轉向功能監管

為解決機構監管中的不足,我國需要進一步深化金融體制改革,使監管模式向功能監管模式邁進。對于已有的金融創新產品,根據其基本功能(如信托),由人民銀行會同“三會”協商確定基本監管規則,報請國務院以行政法規形式發布,作為該領域監管依據。在此基礎上,有權監管機構根據相關產品的具體功能,可以制定實施細則;如果在實施中出現分歧,同樣經由協商解決,如無法取得一致,可以通過常設協調架構中的爭議解決機制,由人民銀行報請國務院裁斷。對于將來的金融創新,也依據功能原則加以協調監管。任何監管部門對可能涉及其它部門權限的混合金融產品制訂規則時,應事先與該部門及人民銀行進行協商,達成一致;如無法取得一致,則可訴諸爭議解決機制。

(四)加強金融監管協調的國際合作

次貸危機已經演變成自1997年東南亞金融危機以來的一場全球范圍內的金融危機。受損失的不僅是美國的金融機構,歐洲與亞太地區的金融機構也損失慘重,金融全球化也是金融風險的全球化,國際金融市場的持續波動會影響人們對國內金融市場的預期,增加國內金融市場的風險。中國金融機構及監管層應當謹慎防范國際金融風險,加強對跨境資本流動的監管,穩步有序地推進金融開放。為了防范和化解國際金融風險,必須加強金融監管的國際合作。金融監管國際協調與合作的機制主要包括信息交換、政策的相互融合、確定合作的目標以及聯合行動。如為了控制次貸危機的蔓延,美聯儲與全球主要國家央行聯手行動,向金融系統注資,以增強市場的流動性,引發了全球股市的積極調整。中國已經加入了國際貨幣基金組織、世界銀行等國際金融組織,并且與許多國家或地區簽訂了金融諒解備忘錄,為加強金融監管的國際合作奠定了良好的基礎。我們應當善于利用金融監管合作機制,獲取信息,了解政策甚至要求就某些具體目標采取聯合行動以更好地防范和化解國際金融風險。

綜上而言,就我國發展而言,不能因為美國金融危機源于金融衍生品而因噎廢食,相反應理性對待金融衍生品創新,并加強監管,這是我國金融創新和金融衍生品市場能否長期穩健發展的關鍵。

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(作者單位:泉州市商業銀行 福建泉州 362000)(責編:賈偉)