建設新農村須從源頭預防“村官”經濟犯罪

米秋花

摘 要:隨著新農村建設步伐的加快,大量支農惠農資金流入,“村官”經濟犯罪問題日益嚴重,已成為阻礙新農村建設的毒瘤。因此,認真分析其特點及發生的原因,探索從源頭上預防的對策,成為保障農村穩定、促進新農村經濟發展的關鍵。

關鍵詞:“村官” 經濟犯罪 源頭 預防對策

中圖分類號:F321 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)08-212-02

隨著新農村建設事業的逐步開展,“村官”(村黨支部和村民委員會成員)的作用日益凸顯。但目前,“村官”經濟犯罪現象屢屢發生,不僅阻礙和制約了農村經濟的發展,而且引發了群眾集體上訪,嚴重影響了黨群干群關系,成為新農村建設的“內傷”。因此,探析“村官”經濟犯罪的原因及對策,從源頭預防其犯罪,有著十分重要的現實意義。

一、“村官”經濟犯罪的主要特點

1.違法犯罪現象呈上升趨勢。主要表現為:一是犯罪數量呈上升趨勢。根據最高人民檢察院的最新數據,在2008年全國立案偵查的涉農職務犯罪案件犯罪嫌疑人中,農村基層組織人員4968人,占42.4%。其中,“村官”達2850人。二是涉案金額呈逐年上升趨勢。在大力推進新農村建設的過程中,大量資金流入農村,大批項目在農村開展,特別是在一些有著較多可支配集體資源的村莊,“村官”經濟犯罪的金額少則幾萬元,多則幾十萬,數百萬,甚至幾千萬,與以前相比案值明顯增加。

2.經濟犯罪罪名相對集中。主要集中在貪污、挪用、侵占集體資金上。隨著新農村建設的不斷深入,涉農案件越來越集中地出現在農村土地征用批租、農村基礎設施建設、動遷規劃、涉農工程和農村醫、教、文、衛等農村公共服務領域,犯罪觸角延伸到農村交通、動遷、建設、文化、教育等各個領域。

3.合伙型犯罪居多。從犯罪主體上看,絕大部分是村主干:村支書、村主任和村會計這“三大員”,從作案形式看,很多是多個“村官”聯手作案。據調查,在查處的“村官”職務犯罪案件中,有14%的案件是村委會主任、書記、會計、出納中的兩個人員以上共同作案。更有甚者,犯罪嫌疑人往往拉攏腐蝕鄉鎮干部,共同腐敗,結果是“查處一個,帶出一窩”。

4.社會危害性大。“村官”是新農村建設第一線的指揮員和戰斗員,直接面對農民,其一言一行直接關系黨和政府的形象,因此“村官”雖小,一旦腐敗蛻變,其危害性卻極大。“村官”貪污、挪用等經濟違法犯罪,首先直接侵害了農民的利益,嚴重影響和制約了農村集體經濟的發展;其次破壞了國家法令和政策在農村的實施,使群眾對黨和政府的信任度下降;再次容易引發集體上訪,造成干群關系緊張,矛盾激發,影響農村社會穩定,在一定程度上制約社會主義新農村建設順利開展。

二、“村官”經濟犯罪的主要原因

1.少數“村官”綜合素質較低,民主意識淡薄。從各地受理舉報和立案查處的村干部來看,大多數文化程度較低,法律意識淡薄,思想道德水平較差,政治素質不高,公仆意識淡化,工作中常常搞“公私兼顧”、“權錢交易”,存在“有權不用,過期作廢”的思想,私欲膨脹,貪占心理和僥幸心理嚴重。邊遠貧窮地區的少數村干部偏于低能,城郊等經濟較發達地區的個別干部過于“大膽”,雖然知法、懂法,但自身素質差,受商品經濟的沖擊和外來腐朽思想的侵蝕,利己主義、拜金主義、享樂主義思想滋生,往往把黑手伸向國家和集體的財產。

2.村務公開缺乏剛性監督。現行的《中華人民共和國村民委員會組織法》第19條和第22條對村民知情權和村務公開作了規定,該法規定村民委員會必須提請村民會議討論決定,方可辦理。同時還規定了村委會應當及時公布辦理過程和結果,接受村民的監督;規定了必須公開的村務事項和村務公開不及時、不真實的處理方式。問題是近年來上述規定在執行中遇到很多問題,如村務公開中存在的該公開的不公開、公開的信息不具體、程序不規范、公開的時間不統一、公開的監督措施不力等,弱化了村務公開的效果,在一定程度上使村務公開制度流于形式。

3.權力過分集中,缺乏有效制約。一是對權力缺乏有效的監督。近幾年,隨著新農村建設進程的加快和村集體經濟的發展,村財政的“腰包”越來越鼓,相應地“村官”們手中的權力也越來越大。但是長期以來,村干部的權力缺乏約束。有的村干部片面理解《村民委員會組織法》,認為村民委員會是自治組織,也就享有充分的自主權而可不受黨委政府的監督和指導,村領導常常集領導決策權和資金支配權于一身,而財務人員的監督制約早已流于形式。個別村領導家長制作風嚴重,大小事情個人說了算,民主集中制受到破壞。二是職能監督不到位。有的鄉鎮黨委政府放手讓村民委員會充分自治,放松對其應有的指導和監督。三是群眾監督和輿論監督缺乏具體的途徑而停留在表面。人民群眾的舉報熱情取決于舉報的效果,農民群眾的法律意識淡薄,他們不懂得干部的哪些行為是違法的或違紀的,即使利益受到侵害也不告官,不愿或不敢告官,怕打擊報復。這樣的現狀,就留給村干部以極大的“權力空間”,成為滋生腐敗的溫床和土壤。

4.思想認識上存在誤差。個別領導同志并沒有認識到村干部腐敗的嚴重性,認為村級經濟規模不大,不少村經濟收入不高,“村官”在經濟上只會有些小問題,不會犯什么大錯誤。即使有關部門發現問題,也是千方百計想辦法“捂蓋子”,一味姑息,甚至阻撓查處。一些鄉鎮、辦事處把村干部是否能完成上級下達的任務作為首要衡量政績的標準,放松了對其他村務、政務的監督,造成某些干部在上級眼中是“干將”而疏于監督。有的把查案和穩定對立起來,怕查了案子亂了班子;有的大事化小、小事化了予以袒護,用組織處理代替黨紀政紀處分,搞“內部消化”。致使一些村干部膽大妄為,群眾對此很有意見,可舉報上去大都“泥牛入海”,以至村干部成了反腐敗的“死角”。

5.查處教育力度不足。近幾年,對經濟職務犯罪案件,多數存在著處刑偏輕,而對一些農村案件,處刑上更是顯得寬松,犯罪分子所獲取的和“付出”的不成比例,因此有的村干部認為這樣也“劃算”,更加肆無忌憚。雖然每年都有“村官”被追究刑事責任,因為農村職務案件的特點是時間跨度大,案值小,情況復雜,使得真正受到查處的與有經濟違法犯罪問題而未被查處的相比相差懸殊,顯得打擊力度不足。而這也大大地降低了人民群眾舉報的熱情和對政法部門的信任,客觀上慫恿了“村官”經濟犯罪的滋生和蔓延。

三、從源頭預防“村官”經濟犯罪的對策思考

1.加強農村干部隊伍建設。農村基層組織建設,是新農村建設的關鍵。毛澤東同志說過,政治路線確定之后,干部就是決定的因素。鄧小平同志曾經指出:中國的事情能不能辦好,社會主義和改革開放能不能堅持,經濟能不能快一點發展起來,國家能不能長治久安,從一定意義上說,關鍵在人。這個論斷是非常正確的。建設中國特色社會主義的成敗,在很大程度上取決于是否有一支能夠積極地、堅定地、正確地、創造性地執行黨的基本路線和各項政策的干部隊伍,建設社會主義新農村的成敗也是這樣。因此,首先是要選好干部,從組織上保證干部質量。要認真落實村民委員會組織法,做到既依法選舉,又嚴格監督,真正實現民主,把那些政治思想好、文化水平較高、工作能力強、群眾信任、具有開拓進取精神的人選進村“兩委”班子,使村基層建設的領導權牢牢掌握在可靠的人手里,使村干部真正成為一心為民的帶頭人。其次還要用好、管好干部,認真落實民主集中制,重大事項要經集體研究決定,堅決杜絕“一言堂”。

2.大力加強思想政治、業務素質教育和法制教育。提高農村基層干部隊伍素質,是加強農村基層組織建設和全面建設農村小康社會的治本之策。要研究制定專門培訓計劃,以黨校為主陣地,組織村干部、大學生村干部進行全面系統的學習、培訓,重點培訓農村黨支部書記和村主任,著力提升農村干部隊伍整體素質。針對農村一些干部法律意識淡薄,業務素質不高的現狀,提高遵紀守法的自覺性,使其從思想上打牢防范根基。一是舉辦農村基層干部法律培訓班。結合近年來發生的實際案例,以案釋法,為村支部書記、村委會主任以及經濟管理人員上法制教育課,增強法制觀念。二是舉辦農村財會人員法律、業務技能培訓班。通過農村財會人員培訓,全面學習會計知識和財務制度的專項技能,樹立防范意識,提高工作水平。三是舉辦民主理財小組成員培訓班。對理財小組成員加強教育培訓,培養主人翁意識,明確職責,加強民主理財的作用。在切實抓好農村干部培訓工作的同時,深入到各村、農戶,積極宣傳法律和黨在新時期指導鄉、村工作的各項方針政策,排查糾紛、解決熱點、難點問題,與各村組織簽定協議,結成廉政共建單位,定期召開聯席會議,利用各種形式對村干部進行法制宣傳,提高基層村干部法制觀念和依法辦事能力,促進依法行政,民主管理。

3.全面改革農村財務管理制度。從村干部經濟犯罪案件可以看出,財務制度存在的漏洞,使犯罪分子有機可乘。加強村級財務管理,必須以改革的精神求創新。一是建立健全村賬鄉管制度。按照“賬戶統設、核算統一、工資統發、票據統管”的要求,將村級財務委托鄉鎮會計核算中心或經管站統一管理。實行“組賬村代管”制度。進一步完善財務管理各項規章制度,重點規范村級集體財務收支程序。村集體資金包括上交收入、集體統一經營收入、財政轉移支付、土地補償費等都要納入村級財務核算。二是建立健全村民理財制度和審計制度。在村民自治監管會設立村民理財小組,直接對村民自治監管會及村民代表大會負責。三是實行國家補助資金“一卡通”制度。以縣為單位,將農戶的個人資料、項目代碼、補助金額等信息錄入微機管理系統,對政府直接補助給農民的糧食補貼、良種補貼、農機具補助、優撫資金等,由財政部門在金融機構統一為每個農戶開設一個賬戶,用信用卡或存折的方式直接、及時、足額發放到農戶手中,將國家各種補助資金由過去分部門層層撥款改變為“全程監控、直達管理”。

4.建立健全村務公開制度。針對當前村務公開工作上普遍存在的形式主義傾向,要加強村務公開的法制化建設,進一步規范和完善村務公開的內容、程序、形式和監督保障措施,依法有序推進村務公開。凡是群眾關注的問題,尤其是與家家戶戶切身利益密切相關的事情,都要定期向村民公開,讓廣大村民充分行使民主監督權利。要制定出臺村務公開的有關規定和實施辦法。大額度資金使用、重要項目建設等重大事情,做到事前、事中、事后各個階段公開。公開內容主要包括村級政務、村民自治事務和村級財務,如村級各項財務收入和支出、財產及債權債務、收益分配、土地征用及補償、集體資產及經營管理、救災救濟款物發放、宅基地使用、村干部報酬等事關農民切身利益和群眾比較關心的事項。建立公開欄,作為公開的主要形式,并設立意見箱,也可利用簡報、明白卡、召開會議的形式。財務公開內容在公開前要經村民自治監管會或村民代表大會審核,并報鄉鎮相關部門審核認可。公開時,村主要干部在現場聽取群眾意見,解釋和解答群眾反映的問題;公開后,對群眾提出的客觀合理的意見,及時加以整改。同時,要建立落實重大事項報告制度,凡涉及村級重大事項的決策、重大工程招投標等應向鄉黨委政府報告,征求意見。建立重要合同備案制度,凡涉及村級經濟的重要合同,應報鄉主管部門審批、備案。

5.構筑強力的監督檢查機制。一是國家法律授權的機關,如檢察院、各級政府的監察部門、各級人大及黨的紀律檢查部門等的監督,根據各地經濟情況的差異,檢察機關應制定措施,主動出擊,深入鄉村,宣傳法制,進行監督。對農民反映的情況應及時處理,對已構成犯罪的腐敗分子應提起公訴,使之繩之以法。二是社會、大眾傳媒、公民和社會團體的監督。新聞媒體應對那些違法違紀的“村官”曝光,通過宣傳法制,使那些認為“村官”權大不敢監督的人和敢監督又不懂法律程序的人都能對基層進行監督。檢查就是要求縣鄉兩級相關部門聯手下村,檢查賬務和各項法規,規章等執行情況。嚴懲那些為應付檢查,匆忙之下做假賬,對內對外兩套賬,不依法辦事,違法違規的行為。

6.完善立法,明確職能管轄。村級工作人員職務經濟犯罪原來由檢察機關負責管轄,1997年刑法頒布后,改由公安、檢察兩機關分頭管轄,但執法中一直存在較大分歧。2000年4月29日,全國人大常委會對新刑法第93條第二款專門作出解釋,規定村民委員會等基層組織工作人員協助人民政府從事七種行政管理工作,包括對救災、搶險、防汛、優撫、扶貧、移民、救濟款物的管理;對社會捐助公益事業款物的管理;對國有土地的經營和管理;對土地征用補償費用的管理;代征、代繳稅款;有關計劃生育、戶籍、征兵工作以及協助人民政府從事的其他行政管理工作,這些都屬于“其他依照法律從事公務”的活動。即在七種行政管理工作中,利用職務之便非法占用財物和為他人謀取利益收受財物的,應由檢察機關反貪部門管轄;從事村內自治事務與村級經營活動的職務經濟犯罪,應由公安機關經偵部門管轄。但在司法實踐中,由于村級組織職能繁多,村級工作人員身份特殊,正確區別七種行政管理工作與自治事務和經營活動,即其行為是“公務”還是“村務”錯綜交織,其身份屬“國家工作人員”還是“公司、企業或其他單位人員”難以界定和把握,存在主體難分、罪名難定、證據難取的執法困境。例如,某法院接到某村民小組舉報其組組長在處理集體土地時,利用職務之便,收受他人財務,低價出讓土地的問題。對于這個問題檢察機關查,則不合適,因為村小組的行為實施的是“村務”,而不是“公務”;而公安機關則認為村小組長在進行“村務”時,雖利用職權謀取利益收受財務,而公司、企業人員受賄罪犯罪主體又不包括村委工作人員,依據“法無明文規定不為罪”的基本原則,公安認為他們也不好管。最后因兩家都不好管,村民很不滿意。隨著城市建設開發和農村結構變化,村級工作人員管理權限日益擴大,立法的缺陷必然會造成某些村干部雖有以權謀私、損公肥私,嚴重侵害集體和村民權益的行為,但因政法部門卻無法可依、不能追究、難以定罪處罰的尷尬局面,形成公安、檢察兩家都管,兩家難管的狀況,最終造成群眾的不滿意,阻礙了社會主義新農村建設的進程。因此,應盡快完善立法,進一步明確公、檢兩家職能管轄,為打擊村級工作人員職務經濟犯罪、服務新農村建設提供法律保障。

7.加大違法犯罪行為打擊力度。要加大查處力度,不讓腐敗分子在基層有藏身之地。要配強配齊鄉鎮紀檢干部,對群眾反映的村干部違法亂紀問題,要認真核實,做到件件有落實,件件有回音,給群眾一個滿意的答復。絕不手軟,更不能姑息養奸,只有堅持貫徹既懲治又預防的方針,才能遏制經濟犯罪的滋生蔓延。實踐證明,預防農村基層干部職務犯罪是檢察機關開展農村法制建設的“龍頭”,只有把這一項工作做深、做實,作出成效,才能促進農業發展,保證農民增收,保障農村穩定。

參考文獻:

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3.2000年4月29日九屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議通過的《關于刑法第九十三條第二款的解釋》

(作者單位:中共濮陽市委黨校 河南濮陽 457000)(責編:若佳)