基于青海農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移視角下的社會(huì)保障制度探析

張迎春

摘要:建立農(nóng)村社會(huì)保障制度,是全面建設(shè)小康社會(huì)迫切需要解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,從青海省農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移中的制度缺失入手,結(jié)合農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移中的主要特征,就農(nóng)村社會(huì)保障面臨的問(wèn)題作出了對(duì)策性的探討。

關(guān)鍵詞:社會(huì)保障制度 制度創(chuàng)新 勞動(dòng)力

中圖分類號(hào): F326.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1004-4914(2009)08-259-02

青海是一個(gè)具有典型二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的農(nóng)牧業(yè)省份,2007年底全省總?cè)丝?47.7萬(wàn)人,其中農(nóng)村人口393.3萬(wàn)人,農(nóng)村人口比重為71.8%,存在著大量的農(nóng)村勞動(dòng)力。農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移不暢不僅影響農(nóng)民就業(yè)和收入的增加,而且成為制約青海城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要“瓶頸”。

一、青海省農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移中的主要特征

1.初中文化程度的青壯年男性是農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的主力軍。受青海省教育發(fā)展以及農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移對(duì)文化程度、年齡偏好等因素的影響(見表1),青海省農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力主要以初中文化程度的青壯年男性為主。

2.農(nóng)村勞動(dòng)力常年外出人員比重逐步提高。改革初期的一段時(shí)間,青海農(nóng)村勞動(dòng)力主要是農(nóng)閑季節(jié)外出,“季節(jié)工”占很大比例。隨著改革開放的推進(jìn),越來(lái)越多的農(nóng)村勞動(dòng)力逐步退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn),常年在外務(wù)工經(jīng)商(見表2)。

從表2中我們可以看出,2006年青海省外出務(wù)工6個(gè)月以上的農(nóng)村勞動(dòng)力為42萬(wàn)人,占外出勞動(dòng)力比重的78.12%,表明外出務(wù)工時(shí)間在6個(gè)月以上的農(nóng)村勞動(dòng)力比例增加,從青海省外出從業(yè)時(shí)間分的勞動(dòng)力數(shù)量曲線圖來(lái)看,隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展,各級(jí)政府不斷加大農(nóng)村勞動(dòng)力培訓(xùn),引導(dǎo)農(nóng)村勞動(dòng)力外出務(wù)工,常年在外務(wù)工勞動(dòng)力數(shù)量有不斷上升的趨勢(shì)。

3.農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的地域特征。青海省農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移人數(shù)較多的地區(qū)為西寧、海東地區(qū),轉(zhuǎn)移人數(shù)較少的地區(qū)為果洛、玉樹等。西寧、海東地區(qū)占外出勞動(dòng)力人數(shù)的86.1%,其它六州僅占13.86%,說(shuō)明青海省內(nèi)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的差異性較大。根據(jù)青海省第二次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查資料顯示,青海省農(nóng)村非農(nóng)勞動(dòng)力中,就業(yè)地點(diǎn)在省內(nèi)的比重最大,占外出勞動(dòng)力比重的82.56%。其中,在鄉(xiāng)外縣內(nèi)從業(yè)的勞動(dòng)力占23%,在縣外市內(nèi)從業(yè)的勞動(dòng)力占29%,在市外省內(nèi)從業(yè)的勞動(dòng)力占31.12%,去省外從業(yè)的勞動(dòng)力占17.44%,體現(xiàn)出勞動(dòng)力離土離鄉(xiāng)的轉(zhuǎn)移趨勢(shì)。

分省看,青海省勞動(dòng)力從業(yè)人員主要集中在西部臨近省份的新疆、甘肅、西藏、內(nèi)蒙。其次是發(fā)達(dá)地區(qū),主要集中在廣東、上海、江蘇、北京等。此外也有少量的勞動(dòng)者在中國(guó)港澳臺(tái)和國(guó)外務(wù)工,說(shuō)明青海省外出勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移地域不斷有拓寬的趨勢(shì)。

青海省農(nóng)村勞動(dòng)力之所以選擇省內(nèi)轉(zhuǎn)移為主,原因是國(guó)家進(jìn)行了青藏鐵路建設(shè),柴達(dá)木盆地資源開發(fā),三江源保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)等大的工程建設(shè)項(xiàng)目,本省對(duì)勞動(dòng)力的吸納能力很強(qiáng)。從轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力自身的主觀原因看主要是轉(zhuǎn)移成本低,能夠發(fā)揮原有的人際關(guān)系資源的效用,更容易尋找到合適的工作崗位。

4.農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的行業(yè)結(jié)構(gòu)特征。從青海省按產(chǎn)業(yè)就業(yè)情況來(lái)看,2006年青海省外出農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)領(lǐng)域主要集中在第二產(chǎn)業(yè)。其中,在第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)的勞動(dòng)力占10.74%,在第二產(chǎn)業(yè)從業(yè)的勞動(dòng)力占47.31%,在第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)的勞動(dòng)力占41.95%,說(shuō)明工業(yè)部門就業(yè)是青海省農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的主渠道。按具體就業(yè)的行業(yè)來(lái)看,青海省外出農(nóng)村勞動(dòng)力主要集中在建筑、住宿、餐飲、社會(huì)服務(wù)、交通運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)。從事建筑業(yè)的外出勞動(dòng)力人口198029人,占全省農(nóng)村外出勞動(dòng)力人口比重的12.18%。從事交通運(yùn)輸、商品流通、住宿餐飲等其他服務(wù)行業(yè)的勞動(dòng)力人口為29.0555萬(wàn)人,占全省農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力人口比重的14.12%。而這些行業(yè)的許多崗位正好比較適合農(nóng)村勞動(dòng)力的技能層次,因而成為青海省農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的主要目標(biāo)行業(yè)。

二、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移過(guò)程中的制度缺失

影響農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的因素有很多,從轉(zhuǎn)移的主體農(nóng)民來(lái)說(shuō),其轉(zhuǎn)移行為主要受到經(jīng)濟(jì)收入的驅(qū)動(dòng)力、受教育程度、轉(zhuǎn)移就業(yè)環(huán)境等因素的影響。但制約農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的深層次因素仍舊是戶籍制度與農(nóng)村土地制度、農(nóng)村社會(huì)保障制度等。目前許多研究表明,戶籍制度、農(nóng)村土地制度等制度因素所導(dǎo)致的對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力市民化轉(zhuǎn)移的阻礙作用正在逐漸減弱甚至消除,惟有社會(huì)保障制度依然維持了城鄉(xiāng)居民之間的利益差別。具體而言,目前青海省農(nóng)村勞動(dòng)力的社會(huì)保障問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面:

1.農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)構(gòu)不健全且缺少保障農(nóng)民工的相關(guān)法律制度。一方面,農(nóng)村基層沒(méi)有專門機(jī)構(gòu)管理和從事農(nóng)民(含農(nóng)民工)養(yǎng)老保險(xiǎn)及醫(yī)療保險(xiǎn),農(nóng)村社會(huì)保障難以全面建立;另一方面,現(xiàn)行的社會(huì)保險(xiǎn)法規(guī)政策中,至今沒(méi)有一部綜合的關(guān)于農(nóng)村勞動(dòng)力(農(nóng)民工)社會(huì)保障的全國(guó)性專門法律、法規(guī)或規(guī)章,青海省雖然出臺(tái)了一些地方性法規(guī)條例,但由于地方性法規(guī)和規(guī)章效力的限制缺乏系統(tǒng)性和完備性。

2.養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率低。據(jù)調(diào)查參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的有9497人,得到過(guò)集體養(yǎng)老金的人只有8044人,參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老金保險(xiǎn)的有14390人,這些數(shù)據(jù)和占全省總?cè)丝诒戎?0.67%的鄉(xiāng)村人口來(lái)說(shuō)是較低的,目前,社會(huì)保險(xiǎn)正在逐步發(fā)展和完善:從國(guó)有企業(yè)到集體企業(yè),再到非公有制企業(yè), 從全日制正規(guī)就業(yè)人群到非全日制就業(yè)人群,從覆蓋城市戶籍人口擴(kuò)展到進(jìn)城務(wù)工人員,再到農(nóng)民的社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)。然而一度被它擁抱的農(nóng)民工,在很多地方不約而同地采取了“退保”行動(dòng)。在廣東等沿海經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū),農(nóng)民工“退保”現(xiàn)象并不罕見。在廣東省一些地區(qū),農(nóng)民工“退保”率已經(jīng)達(dá)到95%以上。在長(zhǎng)三角、珠三角等地,每天都有農(nóng)民工“退保”,甚至出現(xiàn)了“退保”人數(shù)比辦理參保的人數(shù)還多的現(xiàn)象,農(nóng)民工“退保”儼然已成“風(fēng)潮”。社會(huì)保險(xiǎn)改革陷入十分尷尬的地步:一方面國(guó)家想方設(shè)法把農(nóng)民工納入社會(huì)保障體系,以求解決他們的后顧之憂,把能不能同城里人一樣享有社會(huì)保障權(quán)益,作為進(jìn)城務(wù)工人員融入城市的重要標(biāo)志;而另一方面,與農(nóng)民保險(xiǎn)制度無(wú)法接軌,農(nóng)民工在城市內(nèi)繳納的社會(huì)保險(xiǎn),回到戶籍地既無(wú)法續(xù)保也不能享受相應(yīng)待遇,因此沒(méi)有多大實(shí)際意義。

3.農(nóng)村新型合作醫(yī)療進(jìn)展相對(duì)較好,外出務(wù)工的農(nóng)村勞動(dòng)力工傷、醫(yī)療保險(xiǎn)參保率低。2006年參加農(nóng)村新型合作醫(yī)療的有3054991人,占當(dāng)年農(nóng)村人口的77.67%。工傷保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)是我國(guó)重點(diǎn)推進(jìn)的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目,農(nóng)村勞動(dòng)力(農(nóng)民工)中參保的較少。據(jù)調(diào)查有0.12萬(wàn)人參加了工傷、醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn),僅占西寧、德令哈和格爾木市農(nóng)村勞動(dòng)力(農(nóng)民工)總數(shù)的0.63%。其中參加工傷保險(xiǎn)的有0.08萬(wàn)人,參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的有0.01萬(wàn)人,參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的有0.03萬(wàn)人,而且基本上都是西寧市的農(nóng)村勞動(dòng)力(農(nóng)民工)參加了這三項(xiàng)保險(xiǎn)。

4.城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度不對(duì)接造成農(nóng)民工退保率高。據(jù)調(diào)查,青海省每年都有大量農(nóng)村外出農(nóng)民工在春節(jié)前后辦理退保手續(xù)。這主要是因?yàn)槟壳拔覈?guó)廣大農(nóng)村的社會(huì)保障制度尚未建立,在外地的青海籍農(nóng)村勞動(dòng)力(農(nóng)民工)按照當(dāng)?shù)匾?guī)定都要參加社會(huì)保險(xiǎn),但是他們?cè)谇嗪Ｊ∞r(nóng)村地區(qū)還主要是家庭保障模式,一旦這些外出農(nóng)村勞動(dòng)力離開打工地,其養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶無(wú)法轉(zhuǎn)回原籍。

從上述農(nóng)村勞動(dòng)力社會(huì)保障問(wèn)題中可以看出,真正阻礙青海省農(nóng)村勞動(dòng)力市民化轉(zhuǎn)移進(jìn)程的最主要障礙表面上是城鎮(zhèn)戶籍制度,實(shí)際上是我國(guó)社會(huì)保障制度的二元性。在農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移進(jìn)程中缺乏化解市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)保障制度安排,其結(jié)果造成非農(nóng)化與市民化呈現(xiàn)為兩個(gè)分割的過(guò)程。因此,青海省應(yīng)從加快工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化進(jìn)程的戰(zhàn)略高度,正確把握時(shí)代發(fā)展的要求,順應(yīng)農(nóng)村勞動(dòng)力市民化轉(zhuǎn)移的內(nèi)在規(guī)律,創(chuàng)造性地建立適合農(nóng)民工特點(diǎn)的社會(huì)保障制度,為全面建設(shè)小康社會(huì)提供強(qiáng)有力的制度保障。

三、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移進(jìn)程中的社會(huì)保障制度創(chuàng)新

健全的社會(huì)保障制度是消除農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移后顧之憂和保障其權(quán)利的基礎(chǔ),也是農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移中最為關(guān)注的問(wèn)題之一,目前青海省農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)相對(duì)滯后,城鄉(xiāng)現(xiàn)代保障體系不統(tǒng)一,進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村勞動(dòng)力難以進(jìn)入城市社會(huì)保障體系,是造成部分農(nóng)民工福利損失、無(wú)法同城市人平等競(jìng)爭(zhēng)的重大障礙。因此,建立農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的長(zhǎng)效機(jī)制,讓農(nóng)村勞動(dòng)力(農(nóng)民工)享受到與所有城鎮(zhèn)職工一樣的社會(huì)保障待遇就顯得尤為重要。創(chuàng)新社會(huì)保障體系可以從以下幾個(gè)方面入手:

1.加快農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)步伐,建立起包括救災(zāi)、救濟(jì)、醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)、社會(huì)福利、優(yōu)待撫恤等在內(nèi)的農(nóng)村社會(huì)保障體系,逐步消除城鄉(xiāng)在社會(huì)保障體系上的差距,建立起統(tǒng)一協(xié)調(diào)的城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系。具體的辦法:(1)對(duì)已經(jīng)進(jìn)城落戶并將承包土地一次性出讓的農(nóng)民工,應(yīng)直接將他們納入城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)體系,其參保險(xiǎn)種和社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的繳納辦法視同于城鎮(zhèn)職工;(2)對(duì)于無(wú)穩(wěn)定職業(yè)且流動(dòng)性較大的農(nóng)民工,則設(shè)計(jì)過(guò)渡性方案,規(guī)定必須參保的險(xiǎn)種以及自愿參保險(xiǎn)種,如工傷保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)為強(qiáng)制性參保險(xiǎn)種,凡參加大病醫(yī)療費(fèi)用統(tǒng)籌的農(nóng)民工均可持大病醫(yī)療卡到指定醫(yī)療單位接受治療。而養(yǎng)老保險(xiǎn)則制定一定范圍內(nèi)不同檔次的繳費(fèi)率供農(nóng)村勞動(dòng)力(農(nóng)民工)自愿選擇,同時(shí)規(guī)定凡雇用農(nóng)民工的企業(yè)必須根據(jù)農(nóng)民工所選擇的繳費(fèi)率而繳納相應(yīng)檔次的保險(xiǎn)費(fèi);(3)相當(dāng)一部分農(nóng)民實(shí)際已在城市和小城鎮(zhèn)居住多年,職業(yè)、生活都已有了相當(dāng)?shù)幕A(chǔ),和城鎮(zhèn)企業(yè)職工已無(wú)二致,這類農(nóng)民實(shí)質(zhì)上已經(jīng)實(shí)現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)轉(zhuǎn)移。他們實(shí)際已和農(nóng)村脫離了聯(lián)系,再讓他們向家鄉(xiāng)農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)構(gòu)繳納社會(huì)保險(xiǎn)金,已不現(xiàn)實(shí),只會(huì)給當(dāng)事雙方造成困難和不便。可參照城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶的保障制度進(jìn)行安排。

2.建立健全青海省、市、縣級(jí)農(nóng)村社保管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)與農(nóng)村社會(huì)保障法規(guī)體系。為了加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障管理,應(yīng)當(dāng)設(shè)立省、市級(jí)農(nóng)村社保工作管理委員會(huì),負(fù)責(zé)農(nóng)村社會(huì)保障的全面管理與協(xié)調(diào)工作。區(qū)縣(市)可成立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本區(qū)縣(市)農(nóng)村社會(huì)保障工作。在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))可設(shè)立相應(yīng)的辦事機(jī)構(gòu),配備專職人員從事農(nóng)村社會(huì)保障日常業(yè)務(wù)工作。

參考文獻(xiàn):

1.楊曼.農(nóng)民工退保,尷尬了誰(shuí)[N].市場(chǎng)報(bào),2005.10.31

2.馬千里,倪曉穎.青海省就業(yè)、社會(huì)保障制度現(xiàn)狀與對(duì)策.http://ww

w.12582.com/qh_news.2008.5.24

(作者單位:青海民族大學(xué) 青海西寧 810000)

(責(zé)編:呂尚)