新形勢下電網企業(yè)開展工程審計工作的探討

羅江筑

【摘要】本文以2009年國家“保增長、拉內需、調結構”的經濟形勢為背景,探討內部審計在電網企業(yè)加大城市電網改造和農村電網完善的投資布局下,如何有效監(jiān)督工程建設和投資管理。通過分析新形勢下電網建設的特點,本文提出有效開展工程審計的思路,即在傳統(tǒng)造價審計的基礎上,開展事前與事中審計,強化過程監(jiān)督,分階段實施工程管理全過程審計。

【關鍵詞】拉動內需 全過程 工程審計

一、引言

2009年,是我國加大基礎建設投資力度,擴大內需、促進經濟增長的關鍵年,中央面對百年不遇的金融危機,確定了“保增長、保民生、保穩(wěn)定、調結構、上水平、促改革”的工作方針,在2008年底全面啟動4萬億中央預算投資,先后出臺了鋼鐵、汽車、石化、裝備制造、電子信息、文化產業(yè)等十個重要產業(yè)的調整和振興規(guī)劃。國家電網公司和南方電網公司認真貫徹落實中央關于擴內需保增長的決策部署,經過對電網現狀的深入分析,分別計劃在2009年投資2600億元、879億元加強電網建設,為新一輪發(fā)展奠定基礎。如何保障這么龐大的電網建設資金發(fā)揮投資效益,確保建設項目不成為“形象工程”、“政績工程”、“豆腐渣工程”,引發(fā)了企業(yè)內外部監(jiān)督部門的思考。內部審計作為企業(yè)的“眼睛”和“保健醫(yī)生”,義不容辭地肩負著為電網建設保駕護航的任務,必須在新形勢下有效開展好工程審計工作。

二、新形勢下電網建設的特點分析

在“保增長、拉內需、調結構”的新形勢下,為響應國家擴大內需、拉動經濟,促進國民經濟平穩(wěn)較快發(fā)展的決策部署,電網企業(yè)確定了包括城市電網改造和農村電網完善在內的重點投資項目。此次大規(guī)模電網建設投資具有如下特點。

1.政策性強,投資意義重大

本輪投資是電網企業(yè)貫徹落實國家進一步擴大內需促進經濟平穩(wěn)較快增長決策部署的有力舉措,對電網企業(yè)針對自身薄弱環(huán)節(jié)強化網架結構、提高供電可靠率具有重要意義,切實體現了中央企業(yè)勇于承擔社會責任,與祖國“同呼吸、共命運”的責任感,因此開展審計監(jiān)督時,不僅要注重項目的經濟效益,項目的社會效益也不可忽視。

2.投資規(guī)模大,項目眾多

本輪電網建設投資于2008年底啟動,各大電網公司2009年的投資額均達到2008年投資額的兩至三倍,某些單位的投資項目個數以萬位計,各電網公司大都在原“十一五”電網規(guī)劃的基礎上編制了《2009-2013年電網發(fā)展規(guī)劃》,計劃未來二至三年內保持2009年的投資水平。如此眾多的工程項目如何監(jiān)督,無疑需要審計人員充分考慮審計抽樣的有效性。

3.時限性強,工期緊張

由于電網建設任務同中央加強基礎設施建設和服務社會主義新農村密切相關,也同拉動內需密不可分,“保質保量、務期必成”方能體現投資對經濟平穩(wěn)增長的拉動效果,如何解決規(guī)范的基本建設程序同緊張的建設工期之間的矛盾,歸避可能產生的安全、質量、進度、資金風險,無疑是工程管理者和審計人員沒法回避的問題。

4.工程建設管理要求較高

本輪電網建設投資,中央投入了巨額的財政資金,國家發(fā)改委從2008年底陸續(xù)下達了擴大內需新增中央投資項目計劃,項目資本金比例達20%,個別地區(qū)甚至達到50%的比例,該類資金來源的建設項目,不僅要嚴格遵循基本建設程序和五制管理要求,項目工程質量、安全施工、資金管理、投資效益等方面也必須達到高標準、實現嚴要求。

三、新形勢下搞好工程審計工作的思路

針對上述電網建設四個方面的特點,筆者認為要搞好新形勢下的工程審計,在傳統(tǒng)造價審計的基礎上,必須引入過程審計的思路,分階段對建設項目實施從投資立項開始直至資產移交在內的工程管理全過程審計監(jiān)督。

具體而言,就是在工程建設的準備階段、實施階段、竣工驗收階段通過審計抽樣分層次、有重點地選取不同電壓等級重點建設項目、城網改造、農網完善、中央新資投資項目開展全過程審計監(jiān)督,主要審計內容圍繞工程前期工作、招投標、合同管理、財務及資金管理、施工及監(jiān)理、物資管理、竣工驗收與啟動投運、概算控制、竣工決算審計等方面展開,以點帶面,全面了解掌握電網建設情況,點面結合,“把脈”工程管理的健康水平,對出現的問題和存在的薄弱環(huán)節(jié)及時“診斷”和“醫(yī)治”,促進工程建設項目的規(guī)范、有序實施,保障國家宏觀政策的正確執(zhí)行。

上述審計思路強調過程介入和事中控制,不單純是工程造價審計范疇,而是擴展到了工程管理審計的領域,目的是通過事前和事中審計的結合,擺脫以往竣工決算審計“事后諸葛亮”的審計局限,著重排查隱患、發(fā)現缺陷、提示不足,針對分階段審計過程中發(fā)現的疏漏、問題,及時向項目法人管理單位指出缺陷狀況和風險所在,提供行之有效的管理建議和內控舉措,保障建設資金安全和投資效益實現。

四、分階段實施全過程工程管理審計

圍繞基本建設過程本文將全過程管理審計劃分為三個階段實施。

1.工程建設準備階段

本階段的審計重點主要是工程建設前期工作開展情況、執(zhí)行招投標管理有關規(guī)定的情況、合同簽訂執(zhí)行情況。

(1)審查電力規(guī)劃的合理性和程序性

審查電力發(fā)展規(guī)劃是否貫徹國家能源政策、產業(yè)政策、環(huán)保政策等各項方針政策;是否堅持統(tǒng)一規(guī)劃,打破行政區(qū)域界限,努力實現最大范圍內的資源優(yōu)化配置;是否堅持以市場為導向,重視電力市場和負荷特性研究工作;是否按規(guī)范程序上報、評審、批準。

(2)審查立項的必要性、可行性、規(guī)范性

審查立項是否符合電網發(fā)展規(guī)劃和投資戰(zhàn)略的安排,有無重復立項、虛假立項發(fā)生;關注可行性研究的報審、核準是否遵循程序,是否按電壓等級得到各級發(fā)改委的核準。

(3)審查初設及概算情況

審查初設方案及概算是否依照可行性研究批復進行設計、審查和批準;是否遵循規(guī)范程序報審和批復。

(4)審查外部手續(xù)是否完整

審查項目是否獲得政府規(guī)劃管理、土地管理、環(huán)境保護、礦產管理等部門的認可和同意,環(huán)境影響評價報告是否通過相關部門審批。

(5)審查投資計劃情況

審查投資計劃的來源、形成過程,關注工程項目計劃的報送及審批過程;審查各單位投資計劃分解情況,是否與國家、上級主管部分下達文件吻合。

(6)審查工程勘測設計

審查工程勘測設計管理是否規(guī)范;施工圖設計和預算編制是否與初設保持一致,并符合國家、電力行業(yè)現行有關技術標準、規(guī)程、規(guī)范、技術條例等。

(7)審查招投標管理

審查招投標程序是否合法;招標活動是否實行全過程監(jiān)督,堅持“推薦、評標、定標”三分離;關于招投標門檻的規(guī)定是否符合國家規(guī)定;招標文件的內容是否全面、準確、清晰,投標文件是否全面響應招標文件要求;評標標準和方法是否合理、合法、合規(guī);監(jiān)督招標的措施是否完整、有效。

(8)審查合同簽訂、執(zhí)行情況

主要審查合同簽訂的規(guī)范性、合同條款的完備性、合同內容的合法性和合同執(zhí)行的嚴肅性。

2.工程建設實施階段

本階段的審計重點主要是基本建設程序遵循情況、財務及資金管理狀況、物資管理情況、工程施工及監(jiān)理實施情況等。

(1)審查建設程序是否規(guī)范

是否嚴格執(zhí)行國家有關工程建設程序和審批規(guī)定,堅持項目法人制、工程招投標制、合同管理制、工程監(jiān)理制、資本金制等五項基本制度;是否簡化建設程序,存在邊立項、邊設計、邊施工的“三邊”現象。

(2)審查財務管理情況

審查工程項目財務管理制度、辦法是否健全、執(zhí)行是否有效;審查工程建設會計核算是否符合會計制度規(guī)定;付款審批程序是否適當,原始憑證是否真實、合法、完整;各項財經法規(guī)是否得到嚴格準確執(zhí)行。

(3)審查資金管理情況

審查項目資本金是否及時足額到位;項目資金是否專款專用,有無存在截留、挪用、擠占現象;資金籌集是否結合工程進度科學合理安排;項目資金是否按計劃支付、按程序支付、按工程進度支付。

(4)審查物資管理情況

審查物資采購計劃的編制和采購方式的選擇是否科學合理;物資驗收、入庫、保管和維護是否規(guī)范;剩余和廢舊物資的管理及處置是否合理合規(guī),處理數量是否真實,作價是否合理。

(5)審查工程施工管理情況

審查工程實施是否符合管理規(guī)范要求;施工組織設計綱要和安全目標、質量保證體系及技術組織措施是否全面、細致、可行;關注設計變更的合理性、合法性和程序合規(guī)性;現場簽證和隱蔽工程是否真實、合規(guī);審查建設工期的合理性;關注投資完成報量與實物工程量是否一致,有無存在虛假統(tǒng)計。

(6)審查監(jiān)理工作開展情況

審查監(jiān)理的業(yè)務范圍和責任是否明確,是否按照合同要求協(xié)助建設單位做好安全、質量、進度、投資四控制,合同、信息兩管理以及現場協(xié)調工作;監(jiān)理規(guī)劃和實施細則是否合理。

(7)審查關聯(lián)交易情況

審查關聯(lián)交易是否合法合理,是否存在直接委托事項,關聯(lián)方受托業(yè)務毛利率是否合理,是否存在轉包行為。

3.工程建設竣工驗收階段

本階段的審計重點主要是工程結算、決算審計,要關注造價的真實合理和實物資產的及時準確入賬。

(1)竣工驗收與啟動投運審計

審查建設項目驗收過程是否符合現行規(guī)范,竣工圖與現場實際是否相符;隱蔽工程和特殊環(huán)節(jié)的驗收是否按規(guī)定進行了嚴格檢驗;驗收手續(xù)和資料是否齊全有效;啟動方案是否按程序上報驗收委員會批準;運行單位與調試單位的試運行是否符合技術規(guī)程要求;運行中暴露的設備、線路缺陷和異常情況是否及時進行了消缺處理;是否在規(guī)定時間內向運行單位辦理工程項目基建移交手續(xù)。

(2)工程竣工結算、決算審計

①工程結算審計

審查工程結算編制依據是否全面、充分、合規(guī);工程量是否真實,計算是否規(guī)范,隱蔽工程簽證單是否真實合理;各項費率、價格指數或換算系統(tǒng)是否正確;定額套用是否正確;間接費的取費標準是否符合規(guī)定,取費基數是否混淆,是否低級高套和變相擴大取費基數;材料市場價格確定是否合理,在實際工作中應抓住造價大,容易出錯的分項工程進行重點審計,進行現場勘察和認證。

②竣工決算審計

審查竣工決算編制是否真實、完整、規(guī)范、及時;交付使用財產是否真實、完整,所有權明確,抽查一定比例的項目現場核實資產是否與竣工資料和資產交付使用清單一致,并與施工設計圖紙、設備采購計劃進行比較;費用項目是否與工程概預算對應,各項費用支出和分攤是否真實、合法、合規(guī);建設期貸款利息分攤是否合理;審查概算完成情況,關注有無概算外工程、擅自提高建設標準、擴大建設規(guī)模的問題,分析超概或節(jié)約的原因。

(3)工程檔案管理審計

審查檔案歸檔是否及時,內容是否完整、系統(tǒng);歸檔資料是否真實、準確;檔案保管、使用、處理是否規(guī)范,按照規(guī)定手續(xù)和權限嚴格使用。

工程后評價是工程審計的重要組成部分,但它一般需在建設項目投產半年以后進行,因此結合本文過程控制的思路,在此不作為重點介紹。

五、注重靈活運用多種審計方法

1.審閱調查法。根據實際需要,直接查閱工程項目有關賬目和會計資料、調閱相關的工程檔案資料、統(tǒng)計資料和有關文件,收集有關資料,取得相關數據,獲得與審計內容和重點有關的關鍵信息。

2.分析性方法。開展工程審計需要大量運用各種分析性復核方法,對建設項目管理過程中產生的各種信息進行分析,從而找出其中可能存在的異常情況。如制度分析、組織分析、崗位分析、關鍵控制點分析、指標分析、對比分析、控制效果分析等。

3.現場實物觀察與計量法。通過施工場地的現場觀察與實際計量的手段來核實資產賬面記錄的真實性、存在性和準確性,判斷施工管理的規(guī)范化和項目進展的真實狀況,了解可研、初設、概算、結算、決算之間的匹配和一致性。

4.表格式法。根據審計內容確定若干個量化指標,設計成檢查情況表,讓被檢查單位根據不同檢查階段據實填寫,獲得標準、全面、完整的信息和數據,便于審計工作的分析和統(tǒng)計。

5.詢問訪談法。對建設管理單位、施工承包單位、監(jiān)理單位、勘測設計單位等相關管理人員和現場工作人員進行書面或口頭詢問,了解工程項目的基本情況,同書面的、實際的管理情況進行映證,發(fā)現和分析工程管理中的例外情況或異常變動。

六、結束語

中央辦公廳和國務院辦公廳近日聯(lián)合下發(fā)了《關于開展工程建設領域突出問題專項治理工作的意見》,要求審計部門要重點做好對政府投資項目資金和國有企業(yè)投資項目資金的監(jiān)管,確保資金規(guī)范、高效、安全、廉潔使用,本文探討的工程審計工作思路和方法,可以成為一種有效的管理審計嘗試,在保障建設資金安全和投資效益實現的審計實踐中得到日益完善。

參考文獻:

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